Causes et conséquences du manque de leadership européen

À une époque de multipolarité politique croissante, où les bouleversements géopolitiques et économiques remettent en question les équilibres de pouvoir traditionnels, l’Europe doit repenser son rôle, non pas comme un bloc réactif, mais comme un leader proactif. L’influence grandissante de la Chine, l’affirmation stratégique des États du Golfe, ou encore la place croissante dans l’agenda international de pays comme l’Inde, le Brésil ou l’Afrique du Sud, sont autant de signaux d’alerte pour que l’Europe se réinvente.

Causes du déficit de leadership

La complexité de la machine européenne ainsi que l'hétérogénéité des préférences et des intérêts nationaux rendent difficiles la prise de décision et la mise en œuvre de projets communs. Le terme vague et imprécis de "gouvernance" a d'abord été développé au niveau national et international dans les années 80, notamment dans le contexte de l'entreprise. Il a été appliqué au cas de l'Union européenne afin de rendre compte de l'articulation complexe des différents niveaux de gouvernement dans le cadre d'un système de prise de décision polycentrique où les modes de coordination et de régulation prévalent aux dépens des notions plus claires d'autorité politique et de gouvernement.

Il n'existe pas, pour l'instant, de concurrence politique pour la nomination du Président de la Commission ; l'élection du Président du Parlement européen se fait sur la base d'un consensus bipartisan ; last but not least, la nomination du Président du Conseil européen n'est pas organisée selon les règles démocratiques minimales que l'on serait en droit d'exiger pour la désignation du titulaire d'un tel poste : acte de candidature, concurrence entre plusieurs candidats déclarés, débat public et transparent. Il n'existe pas de terme français équivalent à l'anglais leadership. Pour traduire littéralement le sens anglais, il faudrait dire qu'il est question ici des « qualités d'un meneur d'hommes ».

La prééminence des gouvernements nationaux en matière décisionnelle a des conséquences ambivalentes sur la gouvernance européenne face aux crises. La prégnance de la logique diplomatique peut entraîner des conséquences négatives qui sont d'autant plus dommageables en période de crise : difficulté pour l'Union à s'exprimer de manière unifiée et à agir avec efficacité et réactivité ; neutralisation des Etats membres qui crée alors une incertitude auprès des marchés, incertitude dont les effets sont très dangereux en période de crise. Le temps des négociations diplomatiques est trop lent et le sentiment s'est progressivement développé que l'Europe était toujours en retard d'une crise.

La complexité à la fois technique et juridique découle de la très forte dispersion des organes, communautaires ou intergouvernementaux, qui concourent à l'exercice du pouvoir exécutif de l'Union. Cette faiblesse l'a rendue dépendante du bon vouloir du Conseil européen, seul capable de créer des instruments ad hoc (FESF, MES, augmentation du capital de la BEI). Elle s'est doublée d'un déficit de légitimité face aux accusations dont la Commission a été l'objet en raison de sa focalisation sur la dérégulation avant la crise.

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Il est d'ailleurs remarquable que la crise ait renforcé le rôle de la BCE, seule institution européenne disposant d'un instrument contracyclique immédiatement mobilisable. Au-delà, ce sont les Etats, réunis au sein du Conseil européen, qui ont exercé un véritable leadership politique et qui ont formulé les réponses européennes face à la crise.

Problèmes institutionnels et démocratiques

Le terme de "gouvernement", en dépit de sa simplicité apparente, présente quant à lui plusieurs significations : il désigne le titulaire - individuel ou collégial - de la fonction exécutive mais, d'un autre côté, il renvoie plus largement au "mode de gouvernement", en d'autres termes, au type de régime politique. Une définition plus moderne du pouvoir exécutif inclut également "les capacités de direction et d'impulsion".

Il existe de plus en plus de décalage entre le mode de fonctionnement actuel des institutions européennes et les exigences de la crise. Le mode de fonctionnement actuel, qui donne notamment la primauté au Conseil sur le Parlement européen, pose un problème de lisibilité et de légitimité pour les citoyens européens : il n'existe pas d'occasion de débat démocratique où soient débattues explicitement les décisions à prendre au niveau européen sur les solutions à apporter à la crise. Les débats nationaux ne peuvent permettre aux candidats de s'engager fermement dans la mesure où la décision sera en définitive le résultat d'une négociation avec les autres chefs d'Etat et de gouvernement.

Les quatre éléments sont étroitement liés : les citoyens s'identifient politiquement à l'Union d'autant plus difficilement qu'ils ont le sentiment qu'elle est une machine technocratique, très lointaine, qui "avance" sans que leur vote puisse y changer quoi que ce soit. En outre, les progrès de l'intégration européenne leur sont présentés comme le fruit d'une "nécessité" et ses différents "acquis" comme pratiquement irréversibles. Ce sentiment est d'autant plus frustrant que la responsabilité politique n'est guère perceptible, l'Union restant assez largement désincarnée, dépourvue d'une représentation politique propre, audible et communément perçue comme légitime.

Conséquences économiques et financières

Depuis le début de la crise grecque, c'est l'euro qui est menacé d'éclatement. Paradoxalement, le dollar, pourtant menacé d'inflation, continue à inspirer confiance et à servir de monnaie de réserve. En Union européenne, comme dit Jean-Paul Fitoussi, nous avons « créé une fédération monétaire, mais nous continuons à fonctionner comme une confédération budgétaire ». En clair, la monnaie est gérée en commun, mais chaque Etat décide souverainement du niveau de ses dépenses et de ses impôts.

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Sous la protection d'une monnaie unique, dont la crédibilité a été assurée par les cigales (Allemagne, Pays-Bas, Autriche, etc.), les « fourmis » du Sud ont pu s'endetter à bas coût. Certains pays sont devenus des drogués au crédit facile. Ce n'est plus tenable. Aider la Grèce à honorer ses traites est encore dans nos moyens. L'Europe a déjà prêté 110 milliards à la Grèce, renouveler cet effort demeure dans nos moyens. Ce qui manque, c'est la volonté politique.

Après des accès de fièvre autour de la dette irlandaise, portugaise et espagnole, c'est au tour de l'Italie de voir ses obligations perdre de leur valeur et la semaine dernière, ce sont les obligations émises par l'Etat italien qui ont commencé à perdre leur valeur. Est-ce un problème de gouvernance ?

Conséquences politiques et sociales

Il n'existe pas de compétition démocratique pour la désignation des principaux leaders européens. Une Union de 511 millions d'habitants ne peut pas évoluer sans leadership. Une Union qui dispose de compétences aussi vastes et variées, incluant même des pans entiers de domaines régaliens, ne peut pas se passer d'un leadership politique, s'appuyant sur une légitimité démocratique. Un mandat issu des élections nationales ne peut jamais constituer un véritable mandat européen.

Le citizen ne perçoit pas la représentation politique responsable de l'Union ce qui renforce son sentiment de défiance et son incapacité à s'y identifier politiquement. C'est donc à la question du leadership politique - et par là du mandat politique - qu'il convient de s'attaquer en premier lieu.

La crise a mis en lumière le déficit de "leadership politique" et du "déficit exécutif" européens, ainsi que le besoin de réformer la "gouvernance" européenne afin de bâtir un véritable "gouvernement économique européen", au moins à l'échelle de la zone euro. Une gouvernance déséquilibrée face aux circonstances exceptionnelles : diplomaties nationales vs. démocratie européenne.

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Impact sur la légitimité et la cohésion

Le lent processus de négociation entre Etats membres semble affecter l'efficacité et la lisibilité du processus de décision dans l'effort de définition de stratégies de sortie de crise. L'incertitude qui en résulte accroît fortement la perception du risque économique par les investisseurs et réduit la crédibilité des engagements européens. La solution à laquelle l'Union est finalement parvenue à propos de la crise chypriote en mars 2013 a été prise après beaucoup de tergiversations qui n'ont pas été sans rappeler celles de mai 2010 à propos de la Grèce.

La crise révèle que le degré élevé de complexité qui caractérise le système politique européen a un coût en termes d'efficacité et de légitimité. La prééminence des gouvernements nationaux en matière décisionnelle a des conséquences ambivalentes sur la gouvernance européenne face aux crises.

Voies possibles pour restaurer le leadership

Une représentation politique sûre de sa légitimité et donc à même de définir et de déployer un agenda politique propre, qui ne se réduise pas au plus petit dénominateur commun des agendas politiques nationaux. Il faut permettre l'émergence d'une véritable représentation politique de l'Union européenne, capable de s'affirmer non pas contre mais aux côtés des Etats membres et en autonomie par rapport à eux.

Une telle politisation accrue des institutions européennes doit permettre à ces dernières de s'appuyer davantage sur un mandat démocratique, et à son fonctionnement d'obéir davantage à des logiques partisanes. C'est un virage délicat à prendre, mais à vouloir l'éviter, la sortie de route risque de devenir inévitable. Cela implique un rééquilibrage substantiel avec la culture du consensus, dominante au niveau européen, l'introduction d'une polarisation majorité/opposition et la descente du piédestal de l'expertise dans l'arène de la politique et ce sans pour autant entraîner nécessairement le passage au fédéralisme.

L'Europe doit plaider en faveur d'une réforme des institutions multilatérales pour mieux refléter la répartition actuelle du pouvoir mondial. Cela inclut un engagement constructif - et non défensif - avec des puissances montantes telles que la Chine, l'Inde ou les États du Golfe. De plus, il est impératif pour l'UE de revitaliser ses alliances non seulement avec ses partenaires traditionnels, mais aussi avec la société civile, le secteur privé, les villes et les démocraties émergentes à travers le monde.

Capitaliser sur les forces européennes

À condition toutefois que l’Europe capitalise sur ses propres forces. « Nous nous sommes longtemps inspirés du modèle de leadership américain. Or, nous sommes par nature très différents des États-Unis. Désormais face à elle-même, l’Europe doit identifier et assumer les contours de son leadership dans le but de défendre ses valeurs et ses intérêts sur le plan international. « Renforcer notre leadership est une nécessité stratégique pour notre économie et nos entreprises », complète Maria Koutsovoulou.

Dans un monde concurrentiel, « valoriser notre singularité nous permettra de nous distinguer des autres pays du globe, et ainsi de retenir nos entreprises, d’attirer des investisseurs ou des talents étrangers. Presque 7 leaders interrogés sur 10 (68 %) considèrent, en effet, l’influence culturelle européenne (valeurs, normes) comme « importante » pour le succès futur des entreprises. Aussi, afin que l’Europe se retrouve en bonne position pour mener une stratégie d’influence globale dans les années à venir, les deux experts rappellent l’une des principales caractéristiques du leadership européen : l’humanisme.

La course mondiale à l’intelligence artificielle en est la preuve. En dépit de l’exigence de rapidité qu’elle sous-tend, l’Europe a fait le choix de prendre le temps de la réguler. « Les États membres ont préféré réfléchir aux répercussions de ce nouvel outil numérique, plutôt qu’il devienne un danger pour l’humanité. L’IA Act (règlement européen sur l'intelligence artificielle) découle de cette réflexion », rappelle la professeure.

Leadership au niveau local et organisationnel

Le leadership ne s’exerce pas uniquement au sommet. La résilience démocratique en période de crise repose sur la confiance et la participation des citoyens. L’Europe doit investir dans des outils participatifs - numériques comme physiques - qui rapprochent les citoyens des décisions politiques. Restaurer le leadership commence donc chez soi : par un engagement civique renouvelé, des mesures proactives contre la désinformation, et une équité numérique.

Le leader, c’est donc la symbiose réussie entre l’autorité de sa position hiérarchique et la reconnaissance par le groupe. Il est important d’établir une différence entre le leadership qui est reconnu par le groupe et l’autorité qui est attribuée au leader par une autorité plus élevée. La situation optimale est obtenue quand le leadership et l’autorité se combinent avec efficacité.

Recommandations synthétiques issues des constats

• Clarifier et renforcer le pouvoir exécutif européen afin d'agir plus vite en temps de crise.
• Accroître la légitimité démocratique des institutions européennes par des processus de désignation plus compétitifs et transparents.
• Réconcilier gouvernance et démocratie en donnant plus de place au Parlement européen et aux débats publics.
• Mutualiser certains outils économiques et budgétaires pour réduire le risque de contagion financière dans la zone euro.
• Capitaliser sur la singularité européenne (humanisme, régulation responsable) pour affirmer une stratégie d'influence mondiale.
• Développer des mécanismes participatifs pour renforcer la confiance citoyenne et la résilience démocratique.

La force de l’Europe ne doit pas résider dans l’imitation de modèles dépassés ayant pu réussir à une autre époque, mais dans l’offre d’une alternative démocratique renouvelée et cohérente : inclusive, responsable, stratégique et tournée vers l’avenir. Le moment de restaurer le leadership est venu.

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