Fonctionnement de l'appel de cotisation des EPCI et fiscalité professionnelle

Les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre disposent de ressources fiscales et d'un budget voté par un conseil communautaire qui leur permet d'assurer des compétences transférées par les communes membres. Ces EPCI regroupent plusieurs communes sur un territoire d'un seul tenant et sans enclave et disposent de la personnalité morale et financière, avec autonomie budgétaire.

Catégories d'EPCI et portée fiscale

Les structures intercommunales comprennent deux catégories au regard de la fiscalité : EPCI sans fiscalité propre (syndicats : SIVU, SIVOM) et EPCI à fiscalité propre (communautés de communes, communautés d’agglomération, communautés urbaines et métropoles). Les EPCI à fiscalité propre regroupent plusieurs communes d’un seul tenant et sans enclave pour instaurer une coopération intercommunale forte sur des compétences essentielles. Une commune ne peut appartenir qu’à un seul EPCI à fiscalité propre alors qu’elle peut être membre de plusieurs syndicats intercommunaux.

Les régimes fiscaux possibles pour un EPCI à fiscalité propre

Les EPCI à fiscalité propre peuvent choisir entre trois régimes :

• la fiscalité additionnelle ;
• la fiscalité professionnelle unique (FPU) ;
• la fiscalité mixte.

Fiscalité additionnelle

L’EPCI perçoit directement les quatre taxes (taxe d’habitation, taxe foncière sur les propriétés bâties et non bâties et la contribution économique territoriale) en plus des communes membres qui continuent aussi à les percevoir. La fiscalité de l’EPCI est donc additionnelle à celle des communes membres dans la mesure où elle se rajoute aux taux votés par celles-ci. La communauté de communes perçoit directement les quatre taxes (TH, TFPB, TFPNB, CET) en plus des communes membres qui continuent également à les percevoir.

Cas particulier : la CFE de zone. La communauté de communes doit être en fiscalité additionnelle et remplir l’une ou l’autre des 2 conditions : avoir une population inférieure à 50 000 habitants, ou supérieure à 50 000 habitants mais sans commune > à 15 000 habitants. La CFE de zone ne concerne qu’une partie du territoire définie par le conseil communautaire (zones d’activités, parcelle précise, bâtiment industriel). Le conseil communautaire fixe un taux unique de CFE, différent des taux des communes membres. Avantages : taux libre, un seul taux pour les zones évitant la concurrence entre zones. Inconvénients : il y aura deux taux de CFE différents sur la même commune (zone communautaire et reste du territoire).

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Fiscalité professionnelle unique (FPU)

La FPU a remplacé la taxe professionnelle unique (TPU) depuis la suppression de la taxe professionnelle et l’instauration de la contribution économique territoriale (CET). Le conseil communautaire se substitue aux communes pour les dispositions relatives à la CET qui comprend deux parts : la cotisation foncière des entreprises (CFE) et la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE). L’EPCI perçoit l’intégralité de cet impôt économique après une intégration progressive des taux votés par les communes membres.

Le conseil communautaire peut opter à la majorité simple pour la FPU. L’EPCI perçoit l’intégralité de l'impôt économique qui est sa seule ressource fiscale. Afin d’éviter des variations trop brutales du taux de CFE, le législateur a institué un système d’intégration fiscale progressive s’étalant de 1 à 12 ans. Le taux moyen de CFE à atteindre est égal à la moyenne des taux communaux, pondérée par la masse de CFE de chaque commune. Si la différence entre le taux le plus élevé et le moins élevé, pondéré par les bases, est inférieure à 90 %, l’harmonisation peut s’étaler de 2 à 12 ans ; si le rapport est supérieur à 90 %, l’harmonisation se fait sur 1 an.

Pendant la période d’intégration, le conseil communautaire peut faire varier le taux mais la période d’intégration ne change pas. Important : en cas de passage à la FPU, l’EPCI a l’obligation de verser aux communes une attribution de compensation (AC). Si la communauté de communes avait mis en place la fiscalité additionnelle, celle-ci est transférée aux communes. Exemple simplifié : avant N-1 la commune avait TH 14 et CC 2, total 16 ; après passage, commune 16, CC 0 - situation indolore pour le contribuable.

Fiscalité mixte

C’est la combinaison de la fiscalité additionnelle et de la FPU. L’EPCI encaisse donc toute la FPU plus les trois autres taxes (TH, TFPB, TFPNB) tandis que la commune encaisse aussi ces trois taxes. Le contribuable paiera donc plus sauf si un pacte financier est passé entre l’EPCI et les communes pour optimiser les recettes fiscales et les dotations de l’Etat. Fiscalité mixte = CET + TH + TFPNB et parfois TFPB.

Les recettes classiques des EPCI à fiscalité propre

Outre la fiscalité, les EPCI à fiscalité propre bénéficient d'autres recettes :

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• la dotation globale de fonctionnement (DGF) ;
• la récupération de la TVA (FCTVA) ;
• les autres recettes (exploitation, produits du domaine, emprunts, DETR sous conditions, subventions).

Dotation globale de fonctionnement (DGF)

Seuls les EPCI à fiscalité propre peuvent bénéficier de la DGF, qui comprend deux parts : la dotation d’intercommunalité répartie en dotation de base (30 % de l’enveloppe) et dotation de péréquation (70 % de l’enveloppe), et la dotation de compensation indexée chaque année sur la compensation de la disparition de la part salaire de l’ex-ex taxe professionnelle. L’enveloppe nationale définie par l’État est ensuite répartie par le comité des finances locales (CFL). La DGF tient compte de critères comme la population, le potentiel fiscal par habitant et le coefficient d’intégration fiscale (CIF) de l’EPCI.

FCTVA et autres recettes

Les EPCI en bénéficient dans les mêmes conditions que les communes mais le remboursement du FCTVA est récupéré à trimestre échu et non sur la base de N-2 comme c’est le droit commun. Les autres recettes (exploitation, produits du domaine, emprunts…) sont semblables à celles des autres collectivités territoriales. Ils peuvent bénéficier de la DETR si l’EPCI a une population inférieure à 50 000 habitants et aucune commune membre supérieure à 15 000 habitants.

Recettes liées aux communes membres

Les EPCI perçoivent également des recettes en lien direct avec les communes membres : attribution de compensation (AC), dotation de solidarité communautaire (DSC), fonds de concours, et participation au FPIC (fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales).

Attribution de compensation (AC)

L’attribution de compensation a pour fonction de neutraliser l’impact budgétaire lors du passage à la FPU et à la suite de chaque transfert de compétences. Pour ce faire, il est créée une commission d’évaluation des charges transférées (CLECT) composée des membres des conseils municipaux des communes concernées. L’attribution de compensation s’élève au produit de l’impôt économique transféré l’année précédant la mise en place de la FPU diminué du montant des charges transférées.

Dotation de solidarité communautaire (DSC)

Une fois le financement de ses compétences assuré, l’EPCI peut reverser aux communes membres une dotation de solidarité communautaire afin de réduire les inégalités du territoire. Celle-ci retient la prise en compte de critères objectifs tels que la population et le potentiel fiscal.

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Fonds de concours et FPIC

Le fonds de concours permet un financement croisé entre l’EPCI et les communes qui le constituent. Le FPIC a accompagné la réforme fiscale en prélevant les ressources des EPCI les plus riches à destination de ceux les plus défavorisés.

Partage des impositions particulières et IFER

Dans le cadre de la FPU, à l’instar de la taxe professionnelle, les EPCI perçoivent également les impositions forfaitaires de réseau (IFER) dont tout ou partie des composantes revient au bloc communal. Les répartitions peuvent varier selon les composantes : par exemple, pour les éoliennes, à compter du 1er janvier 2019, 50 % du produit de l'IFER est perçu de plein droit par l'EPCI à FPU et 20 % est perçu par la ou les communes d'implantation ; d'autres composantes (transformateurs électriques, installations de stockage de gaz, stations de compression) sont perçues à 100 % par l'EPCI selon les articles du CGI. La métropole de Lyon ou la métropole du Grand Paris suivent des règles spécifiques : la métropole du Grand Paris suit le régime des EPCI à FPU mais ne perçoit ni la taxe d'habitation pour locaux autres que l'habitation principale, ni certaines taxes foncières ; la CFE due au titre des années 2016 à 2022 est perçue au profit des établissements publics territoriaux et de la Ville de Paris.

Intérêt communautaire et transfert de compétences

L’EPCI doit clarifier ses compétences et définir très clairement l’intérêt communautaire ; à défaut, toute compétence est réputée communautaire. Un EPCI ne peut exercer de nouvelles compétences que si son organe délibérant reconnait leur « intérêt communautaire » à une majorité des deux tiers. En pratique, cet intérêt communautaire est rarement reconnu pour un domaine d’intervention global mais pour une liste précise de services ou d’équipements (par exemple une liste de centres sportifs), qui ne peut être modifiée qu’en suivant la même procédure.

Un transfert de compétences s’accompagne automatiquement du transfert des moyens : patrimoine, matériel, personnel… Lors de la mise en place de la FPU ou lors d’un nouveau transfert de compétences, le conseil communautaire et les conseils municipaux ont l’obligation de calculer le montant de l’attribution de compensation due aux communes. Le transfert des services concernés n’est cependant pas obligatoire si le transfert de compétences est seulement partiel ; les communes et EPCI disposent ainsi chacun de services ayant les mêmes missions et peuvent mutualiser ces moyens (mutualisation ascendante ou descendante).

Décisions fiscales, commissions et règles de vote

Le conseil communautaire vote les taux des impôts dans les mêmes conditions que les conseils municipaux : vote direct des taux par variation proportionnelle ou différenciée, pouvoir d’abattement et d’exonération. L’EPCI doit respecter les mêmes règles de plafonnement et de lien entre les différentes taxes. Le conseil communautaire doit mettre en place, en début de mandat, la commission communautaire des impôts directs composée du président de l’EPCI et de plusieurs commissaires. Cette commission participe à la désignation des locaux type professionnels et donne un avis sur les propositions d’évaluation de l’administration fiscale pour la FPU.

Aspects pratiques de l'appel de cotisation

Les services de la direction départementale ou régionale des Finances publiques peuvent informer les communes sur les conséquences fiscales de la création d’un EPCI, de l’évolution de son périmètre ou du passage de la fiscalité additionnelle à la FPU. L’EPCI doit faire parvenir, avant le 30 septembre de l’année N+1, un rapport d’activités à chacune des communes membres. Ce rapport est communiqué par le maire au conseil municipal qui peut demander à entendre le président de l’EPCI.

Points essentiels à retenir

• Les EPCI à fiscalité propre disposent d’un budget propre et de ressources fiscales qui peuvent être additionnelles, unifiées (FPU) ou mixtes.
• Le passage à la FPU impose une intégration progressive des taux de CFE et la mise en place d’une attribution de compensation aux communes.
• La DGF et le FPIC complètent les ressources des EPCI, qui peuvent aussi percevoir des parts d’IFER suivant la nature d’installations sur leur territoire.
• La reconnaissance de l’intérêt communautaire, le transfert des moyens et la mutualisation des services sont au cœur de l’organisation intercommunale.

La carte des communes françaises a peu changé depuis la Révolution et la taille moyenne des communes reste insuffisante pour délivrer certains services à coût raisonnable, d’où la création et le renforcement des EPCI. De 2004 à 2023, les dépenses des EPCI à fiscalité propre ont augmenté significativement, reflétant des transferts de compétences et une montée en charge des missions intercommunales.

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