Fonctionnement de la Commission Mixte Paritaire (CMP) dans le cadre de la Loi de Finances en France

La Commission Mixte Paritaire (CMP) est une instance parlementaire essentielle dans le processus législatif français, particulièrement en ce qui concerne l'adoption de la loi de finances. Régie par l'article 45 de la Constitution, la CMP est convoquée pour trancher les désaccords persistants entre l'Assemblée Nationale et le Sénat sur un projet ou une proposition de loi, et pour parvenir à une version commune.

Hémicycle de l'Assemblée Nationale Française

Contexte et enjeux de la CMP

Présenté en octobre 2024 par le premier ministre d’alors, Michel Barnier, et suspendu plusieurs semaines en raison de la censure du gouvernement, le projet de loi de finances pour 2025 entre dans une nouvelle phase de son chemin législatif, jeudi 30 janvier, avec la tenue, à partir de 9 h 30, d’une commission mixte paritaire (CMP). L’Assemblée nationale avait rejeté le texte en novembre, tandis que le Sénat, dont la composition est plus favorable au gouvernement, en a adopté une version modifiée le 23 janvier, à 217 voix contre 105.

Alors que le Parlement a adopté à la fin de 2024 un texte pour permettre à l’Etat de s’endetter et de prélever l’impôt en l’absence de projet de loi de finances - et éviter ainsi un shutdown à l’américaine -, le gouvernement a appelé les parlementaires à trouver un « budget de compromis », selon les mots de la ministre des comptes publics, Amélie de Montchalin.

Une étape décisive a été franchie pour le projet de loi de finances : la commission mixte paritaire (CMP) réunissant sept députés et sept sénateurs a abouti ce vendredi 31 janvier à une version de compromis entre les deux chambres, sans dissiper les menaces de censure toujours agitées par la gauche et le RN.

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Après une journée et demie de travaux à huis clos, ce conclave de parlementaires s'est entendu sur une copie commune, adoptée à huit voix contre six. Cet accord ne faisait pas réellement de doute : le camp gouvernemental était en effet majoritaire et les deux rapporteurs - le rapporteur général du Budget au Sénat, Jean-François Husson (LR), et le député David Amiel (Renaissance) - s'étaient entendus sur l'immense majorité des mesures.

"Le redressement des comptes et l'objectif d'être à 5,4 % de déficit public est en passe d'être atteint. En tout cas, dans la copie que nous rendons, les choses sont acquises", s'est félicité Jean-François Husson.

Composition de la CMP

La CMP est composée de sept députés et sept sénateurs. La composition de la délégation de chaque assemblée obéit à des considérations techniques, politiques et d’équilibre entre les groupes :

• Considérations techniques: Font partie de la délégation le président et le rapporteur de la commission saisie au fond de l’examen du texte ainsi que, le cas échéant, le ou les rapporteurs de la ou des commissions saisies pour avis.
• Considérations politiques: Il s’agit ici de déterminer le nombre de sièges attribués à l’opposition et à la majorité de chaque assemblée.
• Considérations d’équilibre entre les groupes: Compte tenu des deux paramètres précédents, les sièges sont attribués, au sein de la délégation de chaque assemblée, en proportion de l’importance des groupes de chaque assemblée.

Au Sénat, c’est à la commission compétente pour l’examen au fond du texte qu’il revient, après consultation des présidents de groupes, de désigner les représentants du Sénat à la CMP. La liste est ensuite adressée au président du Sénat.

Fonctionnement de la CMP

Chaque membre désigné pour faire partie de la CMP reçoit une convocation signée par le doyen d’âge de chaque délégation (Sénat et Assemblée nationale). Le Gouvernement ne fixe aucun délai pour la réunion de la CMP. Mais en pratique, l’ordre du jour de la séance plénière établi par la Conférence des Présidents commande la date de cette réunion.

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Les CMP se réunissent alternativement dans les locaux de l’Assemblée nationale et du Sénat. Le lieu de réunion de la CMP n’est pas tout à fait indifférent puisque la procédure applicable à son fonctionnement est en principe celle prévue pour les commissions par le règlement de l’assemblée où se tient la CMP.

Bureau de la CMP

En pratique, le Bureau est composé de la façon suivante :

• Le président de la CMP est le président de la commission saisie au fond de l’assemblée où siège la CMP ;
• Le vice-président de la CMP est le président de la commission saisie au fond de l’autre assemblée ;
• Le rapporteur de la CMP pour le Sénat est le rapporteur de la commission saisie au fond du Sénat,
• Le rapporteur de la CMP pour l’Assemblée nationale est le rapporteur de la commission saisie au fond de l’Assemblée nationale.

Déroulement des discussions

Il n’existe pas de règle véritablement impérative pour le déroulement de la discussion en CMP. Chaque CMP organise librement ses travaux en fonction des circonstances de l’espèce. La pratique généralement observée est cependant la suivante :

• Le texte, base de la discussion, est le dernier texte voté, c’est-à-dire celui adopté par la dernière assemblée saisie avant la réunion de la CMP ;
• La discussion se déroule article par article, en principe dans leur ordre numérique.

Les propositions de rédaction ne sont pas formellement des amendements. Elles n’obéissent à aucun formalisme particulier. Présentées par les rapporteurs ou l’un d’eux, elles peuvent être modifiées lors de leur examen sur proposition des membres de la CMP. Le Gouvernement ne peut déposer aucune proposition de rédaction.

Qu’elle ait abouti à la rédaction d’un texte commun ou qu’elle n’y soit pas parvenue, la CMP donne lieu à la rédaction et au dépôt d’un rapport selon des règles identiques : le rapport est généralement bref et se borne à résumer la teneur des discussions qui se sont déroulées en CMP. En cas d’échec de la CMP, le rapport peut se borner à prendre acte du désaccord.

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Spécificités procédurales

Le texte élaboré par la CMP étant un texte commun aux deux assemblées, il n’y a pas transmission de ce texte d’une assemblée à l’autre. Par conséquent, les amendements déposés par le Gouvernement sur ce texte doivent être déposés non pas seulement à l’assemblée saisie en premier du texte mais également à l’autre assemblée.

Le droit d’amendement des parlementaires est soumis à des conditions particulières d’exercice puisque l’article 45, alinéa 3, de la Constitution dispose « qu’aucun amendement n’est recevable sauf accord du Gouvernement » : le Conseil constitutionnel a expressément reconnu au Gouvernement le droit de modifier ou compléter par amendement le texte de la CMP.

Dans la première assemblée saisie, il est prévu de statuer d’abord sur les éventuels amendements puis, par un vote unique de droit, sur l’ensemble du texte, c’est-à-dire qu’il n’est pas voté sur les articles, article par article.

Les suites de la procédure

Si les deux assemblées ont adopté un texte identique, éventuellement modifié par les mêmes amendements, la loi est transmise pour promulgation. Dans le cas contraire, le Gouvernement a le choix entre deux solutions : laisser le texte repartir en navette ou au contraire engager le processus lui permettant éventuellement de donner le dernier mot à l’Assemblée nationale.

Si le Gouvernement n’a pas soumis le texte élaboré par la commission mixte paritaire à l’approbation du Parlement dans les quinze jours du dépôt du rapport de la commission mixte, l’assemblée qui, avant la réunion de la commission, était saisie en dernier lieu du texte en discussion peut en reprendre l’examen conformément à l’article 45, alinéa 1, de la Constitution.

La navette reprend, à la demande du Gouvernement, devant l’Assemblée nationale, quel qu’ait été le processus législatif antérieur. Le texte qui sert de base à ses discussions est le dernier texte dont elle était saisie avant la réunion de la CMP.

Schéma de la navette parlementaire

Adoption du PLF 2025

Après une adoption du PLF 2025 par le Sénat en première lecture, une commission mixte paritaire s'est réunie les 30 et 31 janvier afin de proposer un texte commun sur les dispositions du projet de loi restant en discussion.

Vendredi 31 janvier, députés et sénateurs ont trouvé un accord sur le projet de loi de finances pour 2025 (PLF 2025). Mercredi 5 février, l'Assemblée nationale a adopté la version finale du PLF qui a ensuite été définitivement adopté par le Sénat jeudi 6 février. Le projet de loi a a fait l’objet d’une saisine du Conseil constitutionnel qui rendra sa décision jeudi 13 février.

Tableau récapitulatif des étapes clés

Menace de motion de censure

Sans majorité au Palais-Bourbon, le recours au 49.3 par François Bayrou est plus que vraisemblable. Ce qui exposerait le Premier ministre à une deuxième motion de censure, dont le résultat dépendra du Rassemblement national et du Parti socialiste, qui n'avaient pas voté la précédente motion le 16 janvier.

Le gouvernement peut décider d'avoir recours à l'article 49.3 de la Constitution pour faire adopter le budget sans vote. C'est à ce stade l'hypothèse la plus vraisembable. Si François Bayrou choisi cette option, il affrontera sa deuxième motion de censure, sans doute le mercredi 5 février, après celle qui avait été rejetée le 16 janvier.

Pour être adoptée, une motion de censure doit recueillir la majorité absolue des membres de l'Assemblée nationale. Ce qui, compte tenu de l'état des forces en présence au palais-Bourbon, suppose qu'elle soit notamment votée par le Rassemblement national et le Parti socialiste.

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