La décision du Conseil constitutionnel du 20 janvier 1984 et la liberté universitaire: portée, héritages et tensions contemporaines

Le principe d'indépendance des enseignants-chercheurs dans l'exercice de leurs fonctions d'enseignement et de leurs activités de recherche a été consacré comme principe fondamental reconnu par les lois de la République. Dans sa décision n° 83-165 DC du 20 janvier 1984, le Conseil constitutionnel a ainsi déclaré que « les fonctions d'enseignement et de recherche non seulement permettent mais demandent, dans l'intérêt même du service, que la libre expression et l'indépendance des personnels soient garanties par les dispositions qui leur sont applicables » (cons. 19) et « qu'en ce qui concerne les professeurs, ( ) la garantie de l'indépendance résulte en outre d'un principe fondamental reconnu par les lois de la République » (cons. 20). Ces principes ont été rappelés dans la décision 93-3225 DC du 28 juillet 1993 (cons. 7).

L’indépendance et la liberté d'expression des enseignants-chercheurs sont également reconnues sur le plan législatif à l’article 58 de la loi n° 84-52 du 26 janvier 1984 sur l'enseignement supérieur, dite loi Savary, codifié en 2000 (C. éduc., art. L. 952-2) : « Les enseignants-chercheurs, les enseignants et les chercheurs jouissent d'une pleine indépendance et d'une entière liberté d'expression dans l'exercice de leurs fonctions d'enseignement et de leurs activités de recherche, sous les réserves que leur imposent, conformément aux traditions universitaires et aux dispositions du présent code, les principes de tolérance et d'objectivité. » Ces principes concernent l'exercice des missions propres d'enseignement et de recherche que remplissent les enseignants-chercheurs. Ils s'ajoutent aux droits et obligations qui s'attachent aux enseignants-chercheurs en tant que fonctionnaires de l'État et que décrit le statut général.

Le cœur de la décision de 1984: un principe fondamental au service de la liberté académique

L’indépendance des enseignants-chercheurs avait d’abord été reconnue dans la décision n° 83-165 DC du 20 janvier 1984, Loi relative à l’enseignement supérieur5, pour les professeurs d’universités. Dans sa décision n° 93-322 DC du 28 juillet 1993, Loi relative aux établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel, le Conseil constitutionnel avait précisé que « par leur nature, les fonctions d’enseignement et de recherche exigent, dans l’intérêt même du service, que la libre expression et l’indépendance des enseignants-chercheurs soient garanties », ajoutant « qu’en ce qui concerne les professeurs, la garantie de l’indépendance résulte en outre d’un principe fondamental reconnu par les lois de la République ».

En 1984, le Conseil constitutionnel a reconnu que les professeurs d’université jouissaient d’une indépendance constitutionnellement garantie. Il s’agissait de sauvegarder le principe de représentation propre des professeurs qui ne sauraient être mélangés aux maîtres de conférences, corps de fonctionnaires distinct. Etait ainsi prohibée la solution démagogique du collège unique que le projet de loi Savary (1984) voulait introduire. Pour arriver à constitutionnaliser un tel principe d’indépendance, le Conseil constitutionnel s’est livré à une exégèse périlleuse tirant parti de dispositions législatives de la IIIe République.

Preuve manifeste de l’indépendance des professeurs d’université par rapport au pouvoir politique, ces dispositions les soustrayaient aux rigueurs des règles d’incompatibilité, en leur permettant de cumuler leur activité d’universitaire avec celle de parlementaire. De ce raisonnement, le Conseil déduisit l’existence d’un principe fondamental reconnu par les lois de la République, à valeur constitutionnelle donc. En vertu de cette règle essentielle, les professeurs sont notamment protégés en matière de recrutement : ils ne peuvent être recrutés que par des pairs et non pas par des maîtres de conférences ni a fortiori par d’autres catégories professionnelles. Le principe a ensuite été transposé aux maîtres de conférences et à leur recrutement qui, de la même manière, ne peut s’effectuer que par des enseignants-chercheurs d’un rang égal ou plus élevé.

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Liberté universitaire, égalité d’accès et gouvernance: le triptyque normatif

Le Conseil constitutionnel invoque avant tout la première phrase de l’alinéa 13 du préambule de la Constitution de 1946. Il convient de citer dans son intégralité l’alinéa en cause : « La Nation garantit l’égal accès de l’enfant et de l’adulte à l’instruction, à la formation professionnelle et à la culture. L’organisation de l’enseignement public gratuit et laïque à tous les degrés est un devoir de l’État ». La décision renvoie encore à l’article 34 de la Constitution : « La loi détermine les principes fondamentaux (…) de l’enseignement ». Le statut constitutionnel de l’université en France procède intégralement de ce triptyque normatif.

Le principe central est sans doute l’égalité d’accès à l’université. L’autre principe matériel déterminant, spécifique à l’enseignement supérieur, est celui de « l’indépendance des enseignants-chercheurs ». Le troisième élément du triptyque normatif ici décrit ne porte plus sur les fondements matériels de la vie universitaire mais sur l’attribution de la politique universitaire nationale. La formule, issue de l’article 34 de la Constitution, selon laquelle « la loi détermine les principes fondamentaux (…) de l’enseignement », est intéressante dans la mesure où elle montre que l’enseignement supérieur se trouve livré, pour ainsi dire, au bras séculier du pouvoir réglementaire. La formule retenue par le Conseil constitutionnel est aussi significative dans la mesure où elle intègre l’université à la catégorie générale de « l’enseignement ».

Le triptyque normatif évoqué, constitué par l’égalité d’accès des étudiants à l’université, « l’indépendance des enseignants-chercheurs » et la délégation de l’encadrement de l’activité universitaire au pouvoir réglementaire, doit être comparé aux standards universitaires au niveau mondial. En ce qui concerne les principes matériels, à savoir l’égalité d’accès des étudiants et « l’indépendance des enseignants-chercheurs », ils ressortissent à ce qu’on peut désigner comme une manière de droit commun universel tendanciel. S’agissant en revanche du contrôle gouvernemental sur la politique universitaire il y a là une spécificité nationale qui n’est pas sans conséquences sur l’interprétation des autres principes.

Égalité d’accès et sélection: lectures constitutionnelles et comparées

La décision du Conseil constitutionnel n° 2018-763 DC, Loi relative à l’orientation et à la réussite des étudiants, du 8 mars 2018, admet la conformité à la constitution de mécanismes d’orientation voire de sélection à l’entrée de l’université. La décision du Conseil constitutionnel n° 2018-763 DC, Loi relative à l’orientation et à la réussite des étudiants, a le mérite de rappeler l’ensemble des principes constitutionnels encadrant le statut de l’université, même si les arguments des requérants sont rejetés par des considérants lapidaires. Ce contexte explique que la nouvelle « procédure nationale de préinscription » ne pose guère de difficultés du point de vue de l’égalité d’accès à l’université.

Le Conseil constitutionnel se réfugie, dans le douzième considérant, derrière une clause de style issue, à l’origine, du droit fiscal10 : « Le législateur a ainsi retenu des critères objectifs et rationnels, dont il a suffisamment précisé le contenu, de nature à garantir le respect du principe d’égal accès à l’instruction ». Dans le vingt-cinquième considérant, s’agissant du « départage des candidats », le Conseil se contente d’évoquer des « critères objectifs ». Un raisonnement approfondi consisterait à admettre que les filières universitaires ne disposent pas d’une capacité d’accueil infinie.

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La Cour constitutionnelle fédérale a admis la possibilité d’une restriction de l’accès aux formations en vue d’une « protection de la capacité fonctionnelle des établissements d’enseignement supérieur pour l’accomplissement de leurs missions de recherche et d’enseignement »13. L’idée d’une protection de la qualité d’un enseignement supérieur fondé sur la recherche et la pratique explique la sélection drastique admise au cours des études médicales. Implicitement, il laisse entendre que la sélection est possible dans l’enseignement supérieur tant qu’elle repose sur des « critères objectifs et rationnels » dont le contenu est « suffisamment précis » pour « garantir le respect du principe d’égal accès à l’instruction ».

La liberté académique comme expression de l’indépendance

Le principe de « l’indépendance des enseignants-chercheurs », qui est désormais applicable de façon uniforme à toutes les catégories d’enseignants-chercheurs, peut être interprété comme une expression du principe de « liberté académique », reconnu par le droit de l’Union européenne. L’expression d’« indépendance des enseignants-chercheurs », empreinte de la trivialité du style bureaucratique, est fort éloignée de la majesté de la notion de libertas academica. Celle-ci est traditionnellement référée à la fameuse bulle Parens scientiarum15, édictée en 1231 par le pape Grégoire IX à l’intention de l’université de Paris16 et considérée comme la Magna Carta de l’université médiévale.

La recherche scientifique suppose la capacité de la communauté des chercheurs à déterminer elle-même ses principes de fonctionnement ainsi que les modalités d’évaluation et de contrôle de ses résultats. Les libertés académiques sont le gage de l'excellence de l'enseignement supérieur et de la recherche français. Elles s'exercent conformément au principe à caractère constitutionnel d'indépendance des enseignants-chercheurs.

Gouvernance, capacités d’accueil et « autonomie »: un dialogue sous tutelle

Le dix-neuvième considérant de la décision est significatif par sa rédaction : « Le paragraphe III de l’article L. 612-3 [du Code de l’éducation] fixe les modalités de détermination des capacités d’accueil des formations non sélectives du premier cycle de l’enseignement supérieur des établissements relevant des ministres chargés de l’Éducation nationale et de l’Enseignement supérieur. Il confie à l’autorité académique le soin d’arrêter, chaque année, les capacités d’accueil de ces formations, “après dialogue” avec les établissements ». On perçoit la relation d’asymétrie entre le ministère et les établissements, qui donne au « dialogue » un sens qui justifie les guillemets dont il est agrémenté.

La notion d’« autorité académique » est trompeuse, car l’autorité en cause n’a rien d’académique au sens strict du terme. Les rectorats ou le ministère dont ils dépendent sont bien distincts de l’université. Ici se joue le problème fondamental de la relation entre science et politique. La notion évoquée plus haut de « capacité fonctionnelle » des établissements renvoie à un arbitrage entre l’activité scientifique et l’activité d’enseignement. L’argumentation des requérants mettait ainsi en évidence le fait que le dispositif d’orientation adopté demeure assujetti aux choix de l’autorité politique.

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La politique universitaire britannique des dernières décennies a effectivement consacré l’autonomie des universités. L’affaire commentée permet de montrer que l’idée de liberté universitaire ne renvoie pas seulement à la liberté personnelle mais qu’elle porte avant tout sur l’organisation de l’université. Le Conseil constitutionnel évite le débat en posant brutalement, au vingt-et-unième considérant, que « la détermination des capacités d’accueil des formations universitaires ne met pas en cause » « l’indépendance des enseignants-chercheurs ».

Libertés académiques, justice universitaire et protection de l’indépendance

Il n’y a pas a priori de lien évident entre les libertés universitaires et la justice universitaire conçue comme une justice de type échevinal où seuls des universitaires peuvent juger des universitaires et les sanctionner disciplinairement. Comme nous avons eu l’occasion de le démontrer, les libertés universitaires sont au nombre de trois : la liberté de la recherche, la liberté de l’enseignement et la liberté d’expression à l’intérieur ou à l’extérieur de l’amphithéâtre. Mais la soumission des fautes disciplinaires ou déontologiques des universitaires à une justice de type échevinal vient garantir l’indépendance que protège leur statut.

Ces juridictions universitaires spéciales, que sont les juridictions universitaires, forment une exception au droit commun de la fonction publique dans lequel « la répression disciplinaire a un caractère hiérarchique et non contentieux ». En effet, « dans le droit commun de la fonction publique, c’est le supérieur hiérarchique (le ministre en principe pour les fonctionnaires d’État) qui prononce la peine disciplinaire, éclairé, mais non lié par l’avis de l’organisme paritaire »[6]. En d’autres termes, alors que pour les autres fonctionnaires les conseils de discipline ont un rôle seulement consultatif, l’essentiel de la compétence disciplinaire pour les universitaires (enseignants et étudiants) est exercé par des juridictions, soumises au contrôle de légalité du Conseil d’État, officiant comme juge de cassation.

Depuis la loi du 12 novembre 1968 (loi dite Faure) et son article 38, il y a « une compétence exclusive des juridictions universitaires pour prononcer les sanctions »[8]. A la différence de ce qui se passe dans d’autres corps de fonctionnaires, les militaires, par exemple, l’administration n’est pas compétente pour prononcer la révocation d’un universitaire. Ce sont ses pairs qui vont décider en la matière. Il s’agit là de l’une des spécificités les plus marquantes du statut des universitaires. Retenons donc le lien intrinsèque entre la défense de la liberté d’expression et la franchise juridictionnelle que constitue la justice universitaire.

Évolutions jurisprudentielles et risques de « domestication »

Seulement, la jurisprudence a évolué depuis 1984. Le Conseil constitutionnel et le Conseil d’Etat, avec un égal zèle, se sont attelés à démolir méthodiquement et progressivement ce principe. Sa jurisprudence a été de moins en moins protectrice des libertés universitaires et de l’indépendance fonctionnelle des universitaires. Réduisant à néant le fameux principe d’indépendance, il a notamment « couvert » la mise en minorité des professeurs d’université dans les conseils de l’école doctorale. Il est certain que si rares sont les décisions qui lui sont soumises (moins de 7%), le taux de cassation est élevé.

Le projet du gouvernement ayant été adopté le 4 juillet par la Commission Mixte Paritaire, les universitaires, pour ce qui concerne leur statut disciplinaire, sont donc passés sous la « tutelle » du Conseil d’Etat. Nous voudrions montrer à quel point ce projet traduit l’affaiblissement constant du statut des universitaires dans notre pays et le mépris insondable de nos élites pour le monde académique. Par conséquent, un universitaire a un statut juridique différent d’un enseignant du secondaire ou du primaire.

Crises contemporaines, campus et liberté universitaire

Il faut dire que les communiqués tâtonnants de la ministre de l’enseignement supérieur et de la recherche n’aident pas à tracer un cadre clair. Pour exemple, le dernier paragraphe du communiqué daté du 3 juin précise que : « même si la prochaine rentrée sera vraisemblablement encore contrainte par de strictes recommandations sanitaires, une reprise en présentiel des activités de formation initiale est envisagée à partir du mois de septembre. L'incertitude relative à la situation sanitaire qui prévaudra durant le premier semestre de l'année 2020-2021 conduit toutefois à en projeter l'organisation dans le respect des consignes sanitaires actuelles. Côté étudiants, l’égalité de traitement ne pourra être garantie si l’on pense à la fracture numérique, à l’accessibilité à un matériel informatique ou technologique et aux difficultés d’apprentissage que les étudiants pallient par des échanges avec leur enseignant ou leurs voisins de cours au fil de la journée, de vive voix.

La vie universitaire participe également à la santé mentale et physique des étudiants en leur assurant lien social et activités sportives sur les campus. Enfin, si un présentiel « sur sélection » commence à être évoqué pour essayer d’aider les étudiants « en difficulté", les modalités de ladite sélection sont encore obscures et laissent craindre que certains étudiants ne voient pas un amphithéâtre d’ici 2021. Côté enseignants-chercheurs, le principe de leur indépendance dans l'exercice de leurs fonctions d'enseignement et de leurs activités de recherche a été consacré par le Conseil constitutionnel au rang de principe fondamental reconnu par les lois de la République.

Tableau de synthèse: repères constitutionnels et législatifs

Droits, obligations et responsabilités des enseignants-chercheurs

Ils jouissent par exemple de la liberté d'opinion (art. 6 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires) et du droit syndical (art. 8). Ils sont également responsables de l'exécution des tâches qui leur sont confiées et doivent se conformer aux instructions de leur supérieur hiérarchique (art. 28), sans préjudice de leur entière liberté académique, qui s'attache à leurs activités d'enseignement et de recherche. Dans le cadre de leurs fonctions administratives, les enseignants-chercheurs peuvent être également amenés à exercer des compétences de gestionnaires publics responsables, en tant qu'ordonnateurs, de l'engagement des dépenses et de l'exécution des recettes dans le périmètre de leurs responsabilités. Dans ce cadre, ils sont soumis au contrôle juridictionnel de la Cour de discipline budgétaire et financière (voir notamment art. L. 312-1 et L. 313-6 du code des juridictions financières).

Créé en 2023, l’Observatoire des atteintes à la liberté académique (OALA) peut être sollicité par toute personne (titulaire ou non) subissant une forme quelconque de violence en raison de ses recherches. Il conseille et soutient les victimes, assure un suivi des affaires auprès des deux associations ainsi que la coordination de leurs éventuelles actions communes. La nouvelle n’a pas encore fait la « Une » des gazettes et ne la fera d’ailleurs jamais, mais il convient de savoir que le gouvernement a fait endosser par le parlement la fin d’une institution séculaire : le jugement des universitaires par des pairs, c’est-à-dire par une juridiction universitaire composée uniquement d’universitaires.

Liberté académique et politique publique: regards critiques

En conclusion, il nous semble essentiel de relayer le communiqué de la Conférence des doyens des Facultés de droit et de science politique du 5 juin qui rappelle que « Pour que l’Université reste au cœur de la Cité, et participe à la vie économique, sociale et culturelle des territoires, les étudiants doivent pouvoir regagner leurs campus », et de rappeler ces propos conclusifs d’un commentaire de la décision de 2018 du Conseil constitutionnel sur la Loi relative à l’orientation et à la réussite des étudiants : « Il est à craindre que l’université, sous le feu d’une pluralité d’objectifs contradictoires, ne perde de vue ses deux fonctions cardinales de production et de diffusion de la connaissance. La liberté académique comme principe fondamental du statut de l’université vise précisément à protéger l’institution universitaire des enjeux politiques du moment. Elle garantit, pour recourir au lexique de la sociologie, la différenciation entre la science et la politique. Le refus par le Conseil constitutionnel de reconnaître dans sa plénitude la liberté académique traduit une tendance française à maintenir l’université sous un contrôle gouvernemental étroit. »

La formule retenue par le Conseil constitutionnel est aussi significative dans la mesure où elle intègre l’université à la catégorie générale de « l’enseignement ». L’université reste conçue comme une composante de la politique d’éducation nationale. La recherche, l’activité proprement scientifique, n’est ainsi pas perçue comme le noyau de l’activité universitaire. S’agissant du contrôle gouvernemental sur la politique universitaire il y a là une spécificité nationale qui n’est pas sans conséquences sur l’interprétation des autres principes.

La décision commentée consacre implicitement la possibilité d’une sélection à l’entrée de l’université. Notons d’abord que le principe d’égalité d’accès à l’université est de nature universelle. Les universités du monde entier l’appliquent de façons diverses. L’exception à ce principe peut se constater dans les régimes autoritaires où l’accès à l’université peut être subordonné aux allégeances politiques. La restriction peut revêtir une dimension financière dans les États libéraux.

Repères complémentaires et citations fondatrices

La libre expression des enseignants-chercheurs était alors rattachée à l’article 11 de la Déclaration de 1789. L’expression d’« indépendance des enseignants-chercheurs », empreinte de la trivialité du style bureaucratique, est fort éloignée de la majesté de la notion de libertas academica. La notion évoquée plus haut de « capacité fonctionnelle » des établissements renvoie à un arbitrage entre l’activité scientifique et l’activité d’enseignement.

Les universitaires français sont partagés quant à la sélection à l’entrée des diverses disciplines. Les positions en la matière tiennent largement aux conditions concrètes d’enseignement. Certaines filières sont désertées, d’autres sont submergées. Du point de vue de la mise en œuvre, la nouvelle procédure pourrait cependant être discutée, moins quant à ses objectifs que quant à ses modalités.

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