Destination urbanisme: séparer artisanat et commerces pour une urbanisation cohérente

La notion de destination des constructions n'a pas de définition légale en droit de l'urbanisme. Elle renvoie à l'usage auquel les constructions sont destinées. Afin d'appréhender le développement des "dark kitchen", cette destination a été ajoutée à la rubrique n°5 "autres activités" par un arrêté du 22 mars 2023. Ainsi, transformer un restaurant (rubrique n°3) en "cuisine dédiée à la vente en ligne" est un changement de destination qui doit obéir aux formalités décrites ci-après. L'immobilier d'entreprise sera donc concerné par les destinations 3 (Commerce), 4 (mission de service public) et 5 (autres activités). Comme on peut le constater la destination "local d'activités" très souvent employé en immobilier d'entreprise n'existe pas en matière d'urbanisme. Le local d’activités est un bâtiment consacré à l’exercice d’une activité artisanale, commerciale ou une production réduite industrielle.

La réglementation distingue aussi usages et destinations. L'usage des bâtiments correspond à un élément de fait, relatif à ce à quoi un immeuble est utilisé. Le changement de destination ou de sous-destination demeure soumis à permis de construire ou à déclaration préalable selon les cas, comme le prévoit l'article R.421-14 et l'article R.421-17 du Code de l'urbanisme. De plus, les locaux accessoires sont réputés avoir la même destination que le local principal et le contrôle des changements de destination ne porte pas sur les changements entre sous-destinations d’une même destination prévues à l’article R.151-27 et R.151-28 du même code.

Avant la réforme de 2015, le Code de l'urbanisme distinguait 9 destinations; le décret n° 2015-1783 du 28 décembre 2015 a instauré 5 destinations principales subdivisées en 20 sous-destinations (art. R. 151-27 et R. 151-28). Cette réforme simplifie le contrôle administratif du changement de destination: le passage d'une sous-destination à une autre au sein de la même destination n'est plus soumis à autorisation ou à oppositions lorsqu’il ne modifie pas la structure porteuse ou la façade et n’implique pas d’autres travaux soumis à permis de construire. Cependant, le passage d’une destination à une autre demeure soumis à déclaration préalable (ou permis de construire si travaux) selon les cas (art. R.421-14 et R.421-17).

Les destinations et sous-destinations, telles que prévues par l’arrêté du 10 novembre 2016 et ses modifications, s’imposent à tous les rédacteurs de PLU et doivent être pris en compte par les opérateurs pour les changements de destination sur un immeuble existant. On ne peut se fonder sur les anciennes destinations en vigueur au moment de l’autorisation initiale de construction. Dans l’article, l’auteur Rémy NERRIERE rappelle les distinctions entre changement de destination et changement d’usage et précise que les locaux accessoires suivent la destination du principal.

Les mécanismes opérationnels distinguent plusieurs cas: certains changements exigent un permis de construire lorsqu’ils impliquent des travaux modifiant les structures porteuses ou la façade; d’autres ne nécessitent qu’une déclaration préalable lorsque les changements restent dans les limites de la destination et des sous-destinations. Le décret du 28 décembre 2015 est entré en vigueur le 1er janvier 2016, et les règles appliquées concernent l’ensemble des changements de destination intervenus à compter de cette date, même si le PLU n’a pas été modifié depuis.

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Artisanat et commerce: cas typiques de séparation ou de réaffectation

Le droit considère que la destination d’un bâtiment et l’usage réel peuvent diverger; la différence entre changement d’usage et changement de destination est centrale pour l’artisanat et le commerce. Le changement d’usage relève du Code de la construction et d’habitation et concerne l’utilisation effective du bâtiment, alors que le changement de destination relève du Code de l’urbanisme et peut concerner tout le territoire. Ainsi, transformer un bâtiment d’habitation en local commercial implique un changement d’usage et un changement de destination. Le local accessoire suit la destination du local principal, ce qui peut influencer l’évaluation des interventions entre artisans et commerces.

Pour les meublés de tourisme et les logements loués plus de 120 jours par an, les régimes juridiques diffèrent selon qu’il s’agit d’une résidence principale ou secondaire et selon la localisation. Le changement d’usage peut s’appliquer lorsque l’occupation d’un logement à des fins professionnelles est envisagée, avec des sanctions importantes en cas de non-conformité. Le marché des dark kitchens illustre l’ajout de la sous-destination « cuisine dédiée à la vente en ligne » dans la destination « commerce et services », démontrant l’évolution dynamique du cadre réglementaire.

Les démarches pratiques imposent la préparation d’un dossier et son dépôt auprès du service d’urbanisme de la commune, avec les plans de situation, de masse, de coupe, et des façades et toitures. Le délai d’instruction varie selon qu’il s’agit d’une déclaration préalable ou d’un permis de construire. Le PLU et les règles d’accessibilité et de sécurité incendie restent applicables pour les établissements recevant du public. Le changement d’usage est une procédure distincte mais complémentaire dans certains cas, et le droit d’urbanisme impose des sanctions en cas de non-respect, pouvant aller jusqu’à des amendes et des astreintes.

L’évolution récente du droit, notamment l’entrée en vigueur du décret du 22 mars 2023, élargit les possibilités et les cas de figure pour les destinations et les sous-destinations, intégrant des secteurs comme le primaire dans certaines destinaisons et précisant les cas de cuisine dédiée à la vente en ligne et les lieux de culte dans les équipements d’intérêt collectif. Le guide des destinations rappelle que les locaux accessoires ont la même destination que le principal et que le contrôle des changements de destination porte sur l’ensemble du bâtiment lorsqu’il s’agit d’un changement de destination au sens strict.

Tableau synthèse des types d’autorisation

En cas de doute, il faut se renseigner auprès de la mairie et vérifier si le dossier peut être déposé en ligne ou en version papier. L’absence de déclaration peut entraîner des sanctions lourdes et l’obligation de démolir ou de mettre en conformité les locaux.

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La question de fond reste: comment réguler efficacement la séparation entre artisanat et commerces tout en conciliant les besoins locaux, la sécurité, et l’attractivité économique urbaine? Le cadre réformé depuis 2016 et les évolutions récentes montrent une tendance à la simplification tout en renforçant les contrôles lorsque des modifications structurelles ou fonctionnelles interviennent. Le recours à l’architecte n’est pas obligatoire pour les exploitations agricoles, mais les mécanismes de compensation et les règles spécifiques des PLU doivent être pris en compte pour éviter les litiges et les pénalités.

Des cas concrets et jurisprudences indiquent que les annexes d’un bâtiment doivent suivre la destination principale et que le contrôle des changements de destination s’applique à l’ensemble du bâtiment lorsque la modification concernée porte sur le cadre global. Les évolutions du droit urbanistique soulignent l’importance d’un pilotage coordonné entre artisanat et commerce dans les zones urbaines, afin d’éviter des tensions liées à l’usage mixte et à l’offre de logements, tout en encourageant le développement économique local.

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