Développement urbain autour des gares : enjeux, modèles et critiques pour un TPE

La recherche d’une meilleure articulation ville-transport n’est pas nouvelle, mais les collectivités et acteurs de la fabrique urbaine rencontrent souvent des freins à sa mise en œuvre. Les quartiers de gare sont des lieux stratégiques à l’aune de la mise en service du Grand Paris Express, points de jonction entre programmation urbaine, espaces publics et planification des transports. Les bénéfices attendus en termes de cadre de vie sont particulièrement sensibles pour ceux qui y vivent ou en sont usagers.

Un concept d’urbanisme durable autour des gares : le modèle TOD

L’architecte-urbaniste Peter Calthorpe est à l’origine du modèle « TOD », au début des années 1990, inspiré d’expériences antérieures japonaises, européennes et sud-américaines, et des principes du New Urbanism et du Smart Growth. Il combine un usage mixte du sol (logements, commerces, bureaux, espaces publics, etc.), un environnement favorable aux mobilités actives et une qualité globale de conception des espaces publics afin de renforcer le lien urbanisme-transport (voir schéma). Il tend à améliorer la qualité de vie des habitants (espaces publics, jardins, etc.), à renforcer l’activité économique autour de ces pôles (commerces et services), à limiter l’étalement urbain, à réduire la place de l’automobile en promouvant des mobilités plus durables ou encore à améliorer l’accessibilité aux services et aux emplois.

Ce modèle théorique a vocation, néanmoins, à être adapté à chaque contexte local. L’aménagement d’un quartier « TOD » peut en effet s’insérer dans un tissu urbain déjà existant, ou être réalisé sur un délaissé urbain ou encore autour d’une ligne de transport en extension urbaine. Une hiérarchie des gares doit également s’opérer en proposant une planification à l’échelle régionale ou d’un corridor urbain, comme le Rosslyn-Ballston Corridor, dans la région de Washington.

Succès et limites du TOD : entre intentions et réalités

Si les mises en œuvre du TOD montrent souvent des réussites, elles peuvent néanmoins présenter des résultats mitigés. D’abord parce que les promoteurs ou aménageurs peuvent rechercher la rentabilité de leurs investissements sans forcément en respecter les principes. Le TOD est parfois devenu un label et un outil de marketing territorial qui vient légitimer un produit immobilier. Ensuite, parce qu’un projet de développement urbain peut connaître des problèmes de gouvernance, des aléas ou des effets de concurrence remettant en question la compacité des projets, la mixité des programmations, la qualité de l’accessibilité piétonne ou cyclable, ou encore l’identification d’une centralité autour d’une gare.

Pourquoi penser « TOD » en Île-de-France ? Le cas du Grand Paris Express

Né de la loi sur le Grand Paris en 2010, le réseau des 68 gares du GPE dessine des enjeux d’aménagement importants, tant à l’échelle métropolitaine que locale : amélioration du cadre de vie, émergence de nouvelles centralités et volonté de rééquilibrage territorial, et augmentation significative de l’accessibilité aux emplois, équipements, commerces et services. Dans la planification régionale, les quartiers de gare sont au cœur de la stratégie d’intensification urbaine : densification et polarisation accrue autour des gares dans le Schéma directeur régional d’Île-de- France (SDRIF) et futur SDRIF-E (environnemental), et volonté de créer une ville plus favorable aux modes actifs dans les plans de mobilité.

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Pour autant, la planification seule ne suffit pas. Le couple ville-mobilité se reconfigure et le marché privé, par son dynamisme, entre en concurrence avec l’action publique en jouant un rôle significatif dans les effets de polarisation et de dispersion spatiale. D’autant que le volume important de constructions privées génère une densification qui pèse de plus en plus sur le financement des équipements publics ou le dimensionnement des réseaux. C’est déjà le cas autour des gares de la ligne 15 sud, par exemple à Vitry-Centre ou Issy-RER, où les constructions dans le diffus privé ont été très importantes.

En Île-de-France, l’environnement autour des gares s’inscrit dans des héritages parfois complexes à faire évoluer et où les processus d’aménagement peuvent différer fortement. Dans certains quartiers, des dynamiques de projets préexistaient, avec un accompagnement public à la production de logements (Les Ardoines, Villejuif Gustave-Roussy ou Saint-Denis-Pleyel), d’autres quartiers ne présentent que peu de projets publics (Châtillon-Montrouge ou Arcueil-Cachan), et d’autres encore cumulent marché privé dynamique et opérations publiques (Bry-Villiers-Champigny ou Champigny-Centre). Si l’on peut déjà prendre la mesure de la densification engagée dans les quartiers de gare du GPE, celle-ci n’est pas maîtrisée partout dans une logique de cohérence d’ensemble. Les quartiers de gare du GPE donnent l’opportunité de questionner le modèle « TOD ».

Associer densification et qualité du cadre de vie

L’approche « TOD » ne doit pas être perçue comme un projet exclusivement immobilier, et guidé par la densité. Bien que le seuil minimum de densité se situe aux alentours de 40 logements à l’hectare, il peut correspondre à des formes urbaines très différentes, comme des petits immeubles collectifs discontinus ou des maisons mitoyennes de deux ou trois étages. La notion de densification urbaine doit s’intégrer dans un projet d’ensemble qui ambitionne d’offrir un cadre de vie plus désirable aux populations résidentes.

C’est le cas, par exemple, de Curitiba, au Brésil, qui a su pendant longtemps être un modèle alliant densification et cadre de vie, mais qui a été rattrapé récemment par une démographie galopante. D’abord en procurant des espaces verts de proximité en nombre suffisant et en reliant les grands parcs urbains par des continuités aménagées. Ces éléments sont essentiels, en complément d’une offre de transports en commun structurante et suffisamment cadencée pour accroître son usage. Mais cela nécessite une coordination des acteurs, dont les intérêts sont parfois divergents.

Exemples internationaux utiles : Singapour et Curitiba

Curitiba a longtemps représenté l’un des modèles les plus durables au monde en matière de coordination urbanisme-transport, avec la mise en œuvre d’un réseau de Bus Rapid Transit (BRT) accessible et très fréquenté, combiné à une urbanisation de forte densité et à usage mixte le long des principaux couloirs de transports en commun, tout en créant une très grande superficie d’espaces verts (2 100 ha, équivalant à 52 m² d’espaces verts par habitant, soit cinq fois plus que les recommandations de l’Organisation mondiale de la santé).

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La gestion fine de la demande des flux passagers par des mesures incitatives, de même que le contrôle du trafic routier avec un système de péage urbain en temps réel régulent l’usage des véhicules au profit des transports publics. C’est une stratégie que l’on retrouve à Singapour, où les liens entre usage du sol et planification des transports sont particulièrement forts. Le schéma directeur de Singapour développe le concept de Constellation Plan, où les polarités sont reliées au centre-ville par l’extension du réseau de mass transit. Les nouvelles constructions situées à proximité des stations sont autorisées à réaliser des opérations plus denses afin de maximiser l’utilisation des terrains et d’encourager la création de lieux de travail à proximité du réseau de transport.

Si le lien urbanisme-transport structure le document de planification, c’est la force de la coordination de la gouvernance locale qui a permis le développement de nouvelles centralités résidentielles au-delà du centre-ville, par exemple à Paya Lebar, terminus de la East-West Line. Ces développements ont fait l’objet d’une attention particulière pour maintenir des logements abordables et aménager des espaces verts qualitatifs autour des nœuds de transport à forte densité résidentielle.

Organiser une gouvernance intégrée : outils et limites

Ce qui ressort particulièrement dans les mises en œuvre des TOD à travers le monde est le rôle central de la gouvernance locale, associant les acteurs des transports, les promoteurs ou les aménageurs, voire les habitants eux-mêmes qui entrent dans le processus de négociation sur l’aménagement du quartier. Or l’organisation administrative francilienne, composée d’un système d’acteurs complexe dans les quartiers de gare, limite cette coordination. Au-delà des liens unissant l’autorité des transports à ses partenaires dans les comités de pôle pour l’organisation des fonctions « transport » et « intermodalité », on compte d’une part, les collectivités locales, ainsi qu’une diversité d’aménageurs, d’établissements publics et d’opérateurs fonciers et, d’autre part, des promoteurs qui agissent dans les secteurs diffus non maîtrisés par la puissance publique.

Cette multiplicité d’acteurs de la fabrique de la ville rend l’action peu lisible et crée des contraintes pour l’atteinte des objectifs de construction ou pour la qualité d’aménagement d’ensemble. L’État a lancé en 2021 le comité « Vitalisation des quartiers de gare » afin de mettre en commun les dynamiques ou les freins rencontrés dans la mise en œuvre des projets portés par les collectivités territoriales. Néanmoins, il manque actuellement un acteur transversal assurant la cohérence de l’aménagement urbain autour des gares par une coordination des projets à l’échelle d’une ligne ou d’un corridor.

L’exemple des contrats d’axe à Grenoble et Toulouse, puis les chartes aménagement-transport en Île-de-France, expérimentées sur la ligne 11 du métro et le tramway T9, ont montré tout l’intérêt de penser à l’échelle d’un corridor urbain la relation entre le développement des quartiers et l’infrastructure de transport, y compris sur plusieurs périmètres administratifs, en réunissant l’ensemble des acteurs autour de la table. Cependant, les réussites contrastées de ces dispositifs montrent la nécessité d’un niveau élevé de coordination en amont et en aval d’un projet, qui reste dépendant des opportunités foncières et tributaire du temps long.

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Concertation et implication des parties prenantes

Aux États-Unis et, plus largement, dans le monde anglo-saxon, les TOD montrent, dans de nombreux cas, une implication réelle des associations locales d’habitants et de commerçants dans la mise en œuvre des projets. Elles sont consultées afin d’infléchir le projet en faveur de la qualité de vie et d’en faire des quartiers animés ou, a contrario, s’opposer à des projets, notamment lorsque la densification tend à créer des nuisances potentielles ou un processus de gentrification. Les habitants peuvent aussi être consultés pour statuer par vote sur les augmentations de taxes foncières nécessaires au financement des nouveaux aménagements publics locaux. Un exemple emblématique de TOD reposant sur l’initiative locale est le quartier de Fruitvale Village, à Oakland, près de San Francisco.

En Île-de-France, si la concertation se développe du fait de la demande sociale ou des obligations réglementaires, son efficacité au service de l’action publique reste souvent à démontrer pour que l’ensemble des parties prenantes y trouve leur intérêt. Au Royaume-Uni, l’article 106 de la loi sur l’urbanisme et l’aménagement du territoire de 1990 permet également aux autorités locales compétentes en matière d’aménagement d’entrer en négociation avec un promoteur immobilier sur des compensations qu’il devra réaliser ou financer en contrepartie des futurs impacts de son projet sur le territoire.

Travaux publics, servitudes et rôle structurant pour la ville

Les travaux publics constituent le pilier fondamental du développement urbain, façonnant le paysage physique et fonctionnel des villes et influençant directement la qualité de vie de leurs habitants. Loin d'être de simples constructions matérielles, les travaux publics représentent un investissement stratégique dans l'avenir des villes. Créant des emplois et stimulant l'activité économique: La construction et l'entretien d'infrastructures urbaines génèrent des emplois directs dans les secteurs de la construction, de l'ingénierie, du transport et des services connexes. Attirant des investissements et favorisant la compétitivité: Des infrastructures urbaines modernes et efficaces constituent un facteur d'attractivité majeur pour les investisseurs et les entreprises. Assurant l'accès aux services essentiels: L'approvisionnement en eau potable, l'assainissement des eaux usées, la gestion des déchets et la fourniture d'énergie sont des besoins fondamentaux pour la santé publique et le bien-être des habitants. Favorisant la mobilité et l'accessibilité: Des réseaux de transport efficaces permettent aux citoyens de se déplacer facilement dans la ville, d'accéder à leurs besoins quotidiens et de participer pleinement à la vie sociale et économique. Créant des espaces publics conviviaux: Les parcs, les jardins, les places et autres espaces publics aménagés offrent des lieux de détente, de loisirs et de rencontre pour les habitants.

Les préoccupations environnementales: La construction et l'entretien d'infrastructures peuvent avoir des impacts environnementaux, tels que la pollution de l'air et du bruit, la perte d'habitats naturels et la consommation de ressources. Face à ces défis, les acteurs du développement urbain et les ingénieurs en travaux publics doivent s'adapter et adopter des solutions innovantes et durables pour répondre aux besoins des villes de demain. Les travaux publics jouent un rôle crucial dans le développement urbain, en stimulant la croissance économique, en améliorant la qualité de vie des citoyens et en contribuant à la création de villes durables et résilientes.

Défis contemporains des villes et nécessité de densification

Selon les dernières projections de l’ONU, d'ici 2050, pratiquement sept personnes sur 10 (68 %) vivront en milieu urbain contre à peine plus d'une sur deux (55 %) actuellement. Partant de ce constat, quels sont les défis à relever par les collectivités dans leurs politiques d’aménagement urbain ? La qualité du cadre de vie évoque pour l’essentiel un logement adapté aux besoins et inspirations de ses occupants. Il s’agit aussi de l’ensemble des composantes qui contribuent à l’amélioration de la qualité de vie en ville.

Les villes sont actuellement confrontées à un manque de foncier, à l’étalement urbain, à l’arrivée continue de nouveaux habitants, à la congestion du trafic routier, à des préoccupations environnementales : qualité de l’air, pollution des eaux et des sols, nuisances sonores, gestion des déchets, risques hydrologiques, préservation de la biodiversité, déchets. Ce phénomène va inévitablement s’amplifier au cours des prochaines décennies. Les villes sont discontinues, saturées par l’accroissement de la population et vulnérables face aux risques naturels. Elles doivent devenir fluides, compactes. Une meilleure structuration de la ville, et un nouveau modèle d’urbanisme sont donc impérativement nécessaires.

La nécessité de la densification urbaine : C’est dans les villes , ou l’espace est devenu une denrée rare et précieuse , que se focalisent et se concentrent aujourd’hui les urgences en matière de Développement Durable. Le développement des villes pour répondre aux contraintes du Développement Durable implique qu’elles évoluent vers plus de compacité, densité, proximité et mobilité. Ce qui justifie une réflexion approfondie sur l’organisation de l’espace , une meilleure utilisation de toutes les potentialités disponibles ,des adaptations aux conséquences du changement climatique, un développement des mobilités de proximité , un nouveau modèle d’urbanisme et une nouvelle stratégie de conception ,de construction et de gestion de la ville, ainsi que des évolutions de fonctionnalités pour garantir la qualité des services.

Atouts et ressources à mobiliser

Un urbanisme compact permet d’économiser de l’espace foncier, de diminuer la consommation énergétique par habitant en maitrisant les besoins en transport et en facilitant l’accès et l’utilisation des transports en commun, mais aussi de rapprocher habitat, services et équipements et de développer des espaces publics (placettes, parcs, pistes cyclables , aires de jeux , promenades arborées…) au profit de la qualité du cadre de vie de tous les habitants. L’espace souterrain réserve stratégique d’espaces s’impose logiquement comme un volume privilégié pour construire les villes denses de demain et jouer un rôle primordial pour répondre aux nouveaux enjeux de l’aménagement urbain.

Vers une approche systémique

Les villes doivent réduire leur empreinte environnementale en améliorant l’efficacité énergétique des bâtiments et en maitrisant les flux des diverses eaux et des déchets, tout en accroissant leurs offres de services et leurs fonctionnalités : Rapprochement habitat / services / équipements / transports publics. Le besoin de densification de l’espace urbain , pour développer un habitat plus économe en espace dans une ville mieux structurée, impose de rechercher de nouveaux volumes et d’inventer de nouveaux aménagements faisant appel à la créativité et la capacité d’innovation des architectes, des urbanistes, des paysagistes et des ingénieurs.

En s’appuyant sur des expériences internationales, L’Institut Paris Region interroge les principes du modèle « TOD » et propose des éléments pour une stratégie adaptée à l’Île-de-France, particulièrement aux quartiers de gare du Grand Paris. Les quartiers de gare sont des lieux stratégiques à l’aune de la mise en service du Grand Paris Express, points de jonction entre programmation urbaine, espaces publics et planification des transports.

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