DGCL, finances locales : fonctionnement, recettes et enjeux

Pour financer l’action publique locale et équilibrer leurs budgets, les collectivités locales ont recours à quatre grandes catégories de recette. Par ordre d’importance, il s’agit des impôts locaux, des dotations et subventions, de l’emprunt et, enfin, des revenus issus du domaine et des services de la collectivité.

Panorama général des finances locales

Les finances locales sont une composante des finances publiques. Les budgets locaux permettent aux collectivités d’assumer les charges liées à leurs compétences. Ils servent à la fois au fonctionnement et à l’investissement, qui a pour but d’augmenter le patrimoine de la collectivité. Les finances locales se composent donc d'aspects économiques, juridiques, comptables et politiques.

Après les budgets de relance post-covid et de lutte contre l’inflation, le projet de loi de finances 2024 a voulu favoriser l’accompagnement des collectivités locales dans leurs efforts de transition. Les collectivités locales subissent effectivement une double transition. La première concerne, au premier chef, les finances locales avec notamment de profonds changements dans la fiscalité locale (suppression de la taxe d’habitation, neutralisation de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises …). La seconde a trait à la transition écologique avec des crédits en hausse notamment dans le cadre du fonds vert mis à la disposition des collectivités locales.

Les principales recettes des collectivités locales

Ces différentes recettes ont une importance très variable d’une collectivité locale à une autre, toutefois, en moyenne, on obtient une répartition qui fait de la fiscalité locale, la première source de revenu. Concrètement ces recettes fiscales permettront surtout de financer des dépenses de fonctionnement, tandis que les dépenses d’investissement seront plus souvent financées par l’autofinancement de la collectivité, par des subventions d’équipement ou encore par le recours à l’emprunt.

1. Les recettes fiscales

La fiscalité locale procure des recettes très importantes aux collectivités locales. Ce constat a d’ailleurs été réalisé par le pouvoir constituant lui-même, lequel, dans l’article 72-2 de la constitution du 4 octobre 1958, a écrit que : « Les recettes fiscales et les autres ressources propres des collectivités territoriales représentent, pour chaque catégorie de collectivités, une part déterminante de l'ensemble de leurs ressources. »

La constitution de la 5ème République précise, ensuite, au même article 72-2, qu’« Elles (les collectivités locales) peuvent recevoir tout ou partie du produit des impositions de toutes natures. La loi peut les autoriser à en fixer l'assiette et le taux dans les limites qu'elle détermine ». Enfin, dans un ultime alinéa, figure le principe selon lequel « Tout transfert de compétences entre l'Etat et les collectivités territoriales s'accompagne de l'attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exercice. Toute création ou extension de compétences ayant pour conséquence d'augmenter les dépenses des collectivités territoriales est accompagnée de ressources déterminées par la loi. La loi prévoit des dispositifs de péréquation destinés à favoriser l'égalité entre les collectivités territoriales.»

Au‑delà de ces principes constitutionnels, la fiscalité locale s’organise autour deux acteurs principaux que sont l’Etat et ses services financiers (et notamment la Direction générale des Finances Publiques), et les collectivités locales à travers notamment leur assemblée délibérante. Ainsi, l’Etat, assure l’établissement des rôles des impôts locaux, assure le recouvrement de ces mêmes impôts locaux, prend à sa charge les dégrèvements en allouant aux collectivités concernées des compensations, et enfin, assure une péréquation financière afin de corriger les inégalités de revenus entre collectivités. Pour leur part, les collectivités territoriales et leurs groupements (EPCI à fiscalité propre) votent les taux d’imposition, décident des abattements et exonérations dont peuvent bénéficier les contribuables (dans la limite du cadre législatif) et, enfin, participent à l’élaboration de la ﬁscalité locale par le biais des commissions communales et intercommunales des impôts directs.

Ainsi donc, les recettes fiscales représentent de loin la première source de produits (en montant) pour les collectivités locales. Il existe, encore aujourd’hui et jusqu’à la disparition prochaine de la taxe d’habitation, quatre principaux impôts locaux. Il s’agit dans l’ordre d’importance de leur volume financier de :

la taxe foncière sur le bâti (TFB) ;
la contribution économique territoriale (CET) qui se décompose en cotisation foncière des entreprises (CFE) et en cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) ;
la taxe d’habitation (TH) dont une réforme majeure est en cours ;
la taxe foncière sur le non bâti (TFNB).

La TH, le TFB et la TFNB sont des impôts perçus sur les individus (on parle d’impôts sur les ménages) qui, soit occupent un logement (en tant que locataire ou propriétaire) pour la TH, soit sont propriétaires de leur logement pour la TFB, soit encore sont propriétaires de terres agricoles ou forestières pour la TFNB. La CET est, pour sa part, uniquement collectée auprès des entreprises qui résident sur le territoire de la collectivité concernée.

Depuis 2023, plus aucun foyer français ne paie la taxe d’habitation sur sa résidence principale. Cet impôt local a été supprimé car il constituait un impôt inégalitaire en raison du défaut d’actualisation des valeurs locales cadastrales des locaux d’habitation depuis 1970. S’agissant de la perte de cette recette fiscale, celle-ci a été compensée, dès 2021, à l’euro près pour les communes par le transfert de la taxe foncière sur les propriétés bâties des départements. Les communes conservent donc un pouvoir de taux et d’assiette sur un montant de recettes fiscales identique à celui d’avant la réforme entraînant la suppression de la taxe d’habitation. Pour les départements, cette ressource a été également compensée à l’euro près mais cette fois-ci par une fraction de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) en provenance de l’Etat.

En 2023, ces quatre impôts locaux ont représenté plus de 90 milliards d’euros pour l’ensemble des collectivités françaises, soit un peu plus de 61 % des recettes fiscales locales.

Calcul des impôts locaux : base, taux et règles

Ces 4 impôts sont calculés à partir d’un élément principal : la base imposable. La base imposable est définie par la loi et repose notamment sur la notion de valeur locative (VL). La VL est égale au loyer annuel théorique d’un immeuble loué aux conditions normales du marché. La VL du bien est évidemment pondérée en fonction de la superficie habitable, de l’état d’entretien du bien, de sa situation générale et particulière et des éléments de confort dont il dispose éventuellement.

Ensuite, tous les ans, chaque collectivité va voter le taux de ses 4 impôts locaux (sauf pour la CVAE). Lors de ce vote, des taux plafonds fixés par le législateur ne pourront toutefois pas être dépassés par l’assemblée délibérante de la collectivité. Enfin, les élus disposent jusqu’au 15 avril de l’année budgétaire concernée pour adopter ces mêmes taux.

a - Les règles de vote des taux : Aﬁn, d’une part, d’équilibrer la pression ﬁscale exercée sur les diﬀérentes catégories de contribuables que sont les ménages et les entreprises et d’autre part, de limiter les disparités entre les collectivités au niveau national, des règles de lien et de taux plafonds encadrent la ﬁxation des taux votés par les collectivités locales.

b - Les abattements et exonérations La taxe d’habitation et les taxes foncières sont calculées d'après la valeur locative du bien au 1er janvier de l’année N. Cette base de calcul peut évoluer selon les travaux ou changements affectant le bien mais aussi en fonction des abattements et exonérations institués de droit ou de manière facultative à la discrétion de l’assemblée délibérante de la collectivité concernée.

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Les abattements viennent donc entraîner une diminution de la valeur locative du bien. Par exemple pour la TFB et la TFNB, la valeur locative est diminuée d’un abattement (de 50 % pour la TFPB et de 20 % pour la TFNB) de façon à compenser forfaitairement les frais et charges auxquels le propriétaire se trouve exposé du fait de son bien (assurance, amortissement, réparations…).

En matière de taxe d’habitation (TH), il existe également un abattement obligatoire et trois abattements facultatifs dont les taux sont fixés à l’initiative des collectivités locales : l’abattement obligatoire pour charges de famille s’applique de plein droit dès lors que le redevable partage son logement avec des personnes à charge. La collectivité bénéficiaire de la TH ne peut pas supprimer cet abattement ; les abattements facultatifs sont instaurés à l'initiative des communes et des EPCI à fiscalité propre. Par ailleurs, on trouvera des exonérations permanentes et temporaires (par exemple certaines constructions nouvelles bénéficient d’exonérations temporaires de TFB pendant deux années).

c - La participation des collectivités locale à l’élaboration de la stratégie fiscale locale Les collectivités locales vont également pouvoir apporter leur contribution à l’élaboration de la stratégie fiscale locale en participant à la commission communale (ou intercommunale) des droits directs (CCDI). En effet, la CCDI rend des avis sur la délimitation des secteurs d'évaluation, les tarifs mais aussi le classement des propriétés dans les sous-groupes ou catégories prévus par la loi.

Enfin, à côté de ces quatre impôts locaux que sont la TH, la TFB, la TFNB et la CET, il existe des dizaines d’autres taxes dont les plus connues sont la taxe d’enlèvement des ordures ménagères (TEOM), la taxe de séjour ou encore les droits de mutation à titre onéreux (DMTO) frappant les ventes immobilières. Toutefois, ces impôts n’ont qu’un rendement fiscal assez faible en comparaison avec les produits engendrés par les quatre impôts locaux (TH, TFB, TFNB et CET).

2. Les dotations et subventions

Contrairement aux recettes fiscales, les ressources que les collectivités vont tirer des dotations et subventions sont dites contraintes. En effet, ces recettes ne peuvent pas évoluer selon la volonté des élus locaux puisqu’ils ne disposent pas de la possibilité d’en faire varier le montant comme c’est le cas avec les 4 impôts locaux pour lesquels les taux peuvent être ajuster par un simple vote (pouvoir de taux) en fonction des besoins de financement de la collectivité.

La principale dotation que perçoivent annuellement les collectivités locales s’appelle la dotation globale de fonctionnement (DGF). En 2024, son montant, en légère hausse, atteindra 27,1 milliards d’euros répartis entre les communes, les EPCI et les départements. Le montant de la DGF n’est pas affecté à des dépenses particulières et peut ainsi venir prendre en charge n’importe quelle dépense de la section de fonctionnement.

a - La DGF des communes : fraction forfaitaire et péréquation

La dotation globale de fonctionnement (DGF) des communes constitue un premier sous-ensemble de la DGF totale. Elle se décline en deux parts : une fraction forfaitaire et une fraction dite de péréquation comprenant la dotation de solidarité urbaine (DSU), la dotation de solidarité rurale (DSR) et la dotation nationale de péréquation (DNP. ) La première représente à elle seule 80 % du montant totale de la DGF, tandis que la fraction péréquation se limite donc à 20 %.

La fraction forfaitaire ou dotation forfaitaire comprend cinq parts : une dotation de base calculée sur la population DGF ; une part proportionnelle à la superficie de la collectivité exprimée en Km2 ; une part correspondant à l’ancienne compensation « part salaires » de la taxe professionnelle ainsi qu’à la compensation des baisses de DCTP, intégrées depuis 2004 ; un complément de garantie calculé de manière à garantir que chaque commune retrouve sa dotation de base et sa part « superficie » ; et une part spécifique pour les collectivités concernées par les parcs naturels.

La fraction de péréquation vise à corriger ou atténuer les inégalités entre les communes. Cette fraction est constituée de trois dotations, soit la dotation de solidarité urbaine (DSU), la dotation de solidarité rurale (DSR) et la dotation nationale de péréquation (DNP).

3. L’emprunt et 4. Les recettes des services et du domaine

Les recettes d’investissement incluent l’emprunt et les recettes liées au domaine et aux services des collectivités. Concrètement ces recettes fiscales permettront surtout de financer des dépenses de fonctionnement, tandis que les dépenses d’investissement seront plus souvent financées par l’autofinancement de la collectivité, par des subventions d’équipement ou encore par le recours à l’emprunt.

Organisation, pilotage et rôle de la DGCL

La Direction Générale des Collectivités Locales ou DGCL a été créée dans le but d’établir une meilleure connexion entre l’État et ses différentes communautés, et d’ainsi assurer une décentralisation efficace en tout temps. En tant qu’administration centrale rattachée au ministère de l’Intérieur, elle joue le rôle d’interlocuteur entre les communautés territoriales et locales, et l’État.

De par ses devoirs et obligations aussi bien au sein des collectivités qu’au sein de l’État, son importance est indéniable dans le domaine de la Fonction Publique Territoriale. La DGCL agit comme véritable garant d’un développement local effectif dans le respect des dispositions et réglementations imposées par l’État.

Importance et missions de la DGCL pour l’État

La DGCL est une administration publique, une administration centrale, c’est-à-dire qu’elle dépend de l’État et du gouvernement, même si elle semble beaucoup plus proche des collectivités. Elle n’est donc pas une administration territoriale comme l’on est souvent tenté de le croire en raison. Ses décisions ne sont effectivement valables qu’au sein d’une communauté donnée, mais s’appliquent sur tout le territoire national. Les autorités qui la composent sont dotées de hautes fonctions administratives et politiques.

La DGCL se charge de contrôler la légalité des actes entrepris par les collectivités locales quels qu’ils soient. Elle veille également à ce que, dans son autonomie et l’exercice de ses Droits, toute communauté respecte les lois de décentralisation en vigueur et la politique générale de l’État. Des dotations de l’État sont attribuées aux différentes collectivités en guise de fonds pour la réalisation de ses projets de développement local. La DGCL a pour mission d’aider à leurs répartitions. Ces transferts budgétaires se déroulent dans le respect des règles et lois qui s’y rapportent.

La DGCL oriente les collectivités locales et régionales à avoir des activités qui concordent notamment avec la politique nationale de cohésion des territoires et la politique de la ville. Ainsi, la DGCL oriente les collectivités locales et régionales à avoir des activités qui concordent notamment avec la politique nationale de cohésion des territoires et la politique de la ville. La DGCL facilite les interactions entre l’État et les différentes collectivités en animant notamment les instances de concertation entre les deux partis, en orientant les discussions et accords vers le respect de la Constitution et des lois, et en fixant les divers instruments contractuels.

Importance et missions de la DGCL pour les collectivités

La DGCL assiste les collectivités. La DGCL est d’une grande aide pour les collectivités quant à entreprendre des actions pour le bien de la communauté tout en respectant les politiques publiques et les nombreuses dispositions et réglementations existantes. Elle les oriente dans les démarches à entreprendre pour réaliser les différents projets, ainsi que les actions de coopération intercommunale et interfrontalière.

La DGCL accompagne les jeunes entrepreneurs souhaitant suivre cette voie dans les différentes étapes menant à la réussite de leurs projets. Elle oriente les actions effectuées par les communautés vers le respect de la politique nationale et l’optimisation de la politique de décentralisation. Parmi ses nombreux rôles, elle se charge du respect des lois et des règlements lorsqu’une collectivité entreprend un projet de développement pour sa communauté.

Non seulement la DGCL aide l’État à répartir correctement les différentes dotations aux communes ou toutes autres communautés locales décentralisées, mais elle promeut également l’élaboration de leurs budgets participatifs. Elle veille ensuite à leurs exécutions, tout en appuyant les collectivités dans la promotion de leur économie locale.

Organisation interne de la DGCL

Un organisme administratif et public aussi important que la DGCL se doit d’avoir une organisation irréprochable pour gérer ses nombreux devoirs et obligations. Son organigramme comprend la Direction Générale, les membres du cabinet et différentes sous-directions pour chaque secteur bien défini.

La sous-direction des finances locales et de l’action économique traite essentiellement de la fiscalité locale, des concours financiers de l’État, des budgets locaux et de l’analyse financière, des interventions économiques et de l’aménagement du territoire, et du financement des transferts de compétences. La sous-direction des élus locaux et de la fonction publique territoriale est chargée de l’évaluation plus en profondeur et de l’amélioration des compétences des élus locaux. La sous-direction des compétences et des institutions locales est responsable de tout ce qui a trait aux compétences et aux institutions locales, dont le contrôle de légalité et le conseil juridique. La sous-direction de la cohésion et de l’aménagement du territoire œuvre pour le respect de la politique nationale de cohésion des territoires et la politique de la ville. La sous-direction des études et des statistiques locales collecte et exploite les données nécessaires pour guider les politiques locales.

Devoirs, obligations et limites de la DGCL

Les devoirs et obligations de la DGCL se résument à : veiller au respect des règles juridiques liées aux collectivités territoriales en préparant les différents textes législatifs et réglementaires y afférents ; assister les collectivités locales par rapport aux concours financiers de l’État et aux règles budgétaires et fiscales existantes ; orienter les communautés à entreprendre, dans le respect de la politique nationale et des politiques publiques de décentralisation ; promouvoir le développement local et durable des communautés ; faire le suivi de la gestion locale et des compétences des agents ; participer au suivi des élections ; coordonner les différentes actions des collectivités ; jouer le rôle de facilitateur et d’interlocuteur entre l’État et les collectivités.

Compte tenu de toutes les obligations de la DGCL mentionnées précédemment, pour veiller à une bonne relation entre les services publics et les collectivités, les tâches suivantes reviennent au ministère de l’Intérieur : la tutelle des préfets, l’organisation des différentes élections et le contrôle de la légalité des actes des communautés.

Autorisation et exécution du budget local

Comment les dépenses et les recettes sont-elles autorisées ? L’autorisation des dépenses est dotée de 4 caractéristiques : la spécialité, le caractère temporaire, le caractère limitatif et le fait qu’elle est non obligatoire. Les recettes, quant à elles, sont autorisées à travers le vote des taux d’impôts locaux par l’assemblée délibérante. Leur autorisation est principalement caractérisée par la non-affectation, avec quelques exceptions.

Comment les dépenses et les recettes sont-elles exécutées ? Le budget est exécuté par le maire ou le président du conseil départemental ou régional. Comme le budget de l’Etat, il est régi par la séparation entre l’ordonnateur et le comptable. L’ordonnateur est la personne chargée administrativement de la décision des opérations de dépense et de recette. Par opposition, les comptables publics sont des agents du ministère des finances ; ils manient les fonds et tiennent les comptes des collectivités. Le rôle de payeur consiste en la vérification de la régularité des opérations demandées par l’ordonnateur.

Documents majeurs des finances locales

Les finances locales sont matérialisées par un ensemble de documents, rédigés au terme de procédures définies par loi. Le premier d’entre eux est le budget primitif. Il est complété par des décisions modificatives et éventuellement un budget supplémentaire. Ces budgets sont accompagnés de documents préparatoires, tels que le Rapport d’orientation budgétaire (ROB). Il existe également d’autres actes budgétaires. Les budgets autonomes sont les budgets de certains services de la collectivité. Le compte administratif (CA) est un document budgétaire détenu par l’ordonnateur ; il retrace l’ensemble des dépenses et recettes dont il a saisi le comptable public au cours d’un exercice donné. Il est symétrique au compte de gestion, qui est lui détenu par le comptable et retrace les opérations effectivement réalisées. Les comptes administratifs et de gestion sont adoptés chaque année par l’assemblée locale.

Contraintes, principes et marges de manœuvre

Les collectivités territoriales doivent se plier à un certain nombre d’exigences, plus ou moins concrètes. Tout d’abord, elles doivent respecter les grands principes budgétaires : l’annualité, l’universalité, l’unité, la spécialité et l’équilibre réel. On peut y ajouter la sincérité, qui inspire tous les autres principes. Chacun de ces principes connaît des exceptions. Leur respect est contrôlé par le préfet, la cour des comptes régionale et le juge.

Formellement, ces principes se traduisent par règles qui régissent l’ensemble des finances locales. Il s’agit par exemple d’obligations matérialisées par les instructions budgétaires et comptables. D’autres règles sont liées à la publication des documents budgétaires ou encore à la dématérialisation et à l’utilisation de certains logiciels de gestion. Pour autant, les collectivités conservent des marges de manœuvres importantes dans la gestion de leurs finances. Beaucoup de pratiques de gestion restent facultatives. Par exemple, le contrôle de gestion ou encore l’analyse financière sont fortement conseillés. S’ils apportent de nombreux avantages à la collectivité, ils ne sont pas obligatoires.

Les collectivités sont aussi protégées par des principes constitutionnels qui assurent leur bon fonctionnement. Il s’agit par exemple de la libre administration et de l’autonomie financière. Le respect de ces principes est assuré par des préceptes qui déterminent notamment les ressources des collectivités.

Finances publiques : M57 et partenariat ordonnateur-comptable

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