Mécanismes d’évasion fiscale, domiciliation des profits et rôle des paradis fiscaux pour les multinationales

Les paradis fiscaux défrayent régulièrement la chronique. Ils sont souvent au cœur des scandales financiers de détournement d’argent ou d’optimisation fiscale. Il n’existe pas de définition officielle et unanimement reconnue de ce qu’est un paradis fiscal. Au sens strict, la notion de paradis fiscal se différencie à la fois des zones offshores et des paradis bancaires ou judiciaires. Les paradis fiscaux sont donc des États souverains ou des dépendances autonomes d’autres pays (Jersey, îles Caïmans…) offrant un abri à des non-résidents souhaitant échapper à l’impôt.

Il n’existe aucune définition précise d’un paradis fiscal, des caractéristiques communes permettent de les identifier. Autres caractéristiques habituelles de ce type de pays : ils doivent être stables sur les plans économiques et politiques, pour rassurer les investisseurs. Au-delà de ces critères relatifs au système juridique et réglementaire, les paradis fiscaux se caractérisent par l’existence d’un important écosystème d’institutions financières (dont les plus grandes banques), de cabinets de conseils et d’audit (en particulier les « big four »), et de cabinets d’avocats spécialisés.

Usages et acteurs : optimisation, fraude et diversité des utilisateurs

Les utilisateurs des paradis fiscaux (au sens large) sont très divers. L’optimisation fiscale, principalement utilisée par les grandes entreprises internationales, n’est pas illégale. En revanche, la fraude fiscale est illégale. L’évasion fiscale internationale des riches particuliers relève souvent de la fraude puisqu’elle consiste à dissimuler à l’étranger un patrimoine ou des revenus sans le déclarer au fisc. Du côté des multinationales, l’évasion fiscale prend en général plutôt la forme de l’optimisation agressive.

L’optimisation fiscale consiste à utiliser des moyens légaux pour baisser le montant de son impôt. Elle repose normalement sur une activité économique réelle. Elle peut être légitime, voire encouragée par le gouvernement, comme dans le cas des « niches fiscales », réductions d’impôt mises en place par l’Etat pour encourager certaines activités. Si l’on peut contester le bien-fondé de certaines de ces niches, il est difficile de reprocher à un contribuable de choisir des options qui lui coûtent le moins.

La fraude fiscale consiste à échapper à l’impôt en utilisant des moyens illégaux. Par exemple, un particulier peut détenir légalement un compte dans n’importe quel pays du monde mais il doit le déclarer aux impôts. L’évasion fiscale n’est évidemment pas que le fait des entreprises et des hommes d’affaires, mais aussi de dictateurs ou oligarques et leur famille, de criminels, de sportifs professionnels, de stars des médias ou du cinéma, etc.

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Mécanismes utilisés par les multinationales pour déplacer les profits

De par leur nature, les entreprises multinationales sont susceptibles de manipuler la localisation comptable de leur activité, et donc de leurs profits, entre les différentes juridictions fiscales dans lesquels elles ont des filiales. Plusieurs instruments peuvent ainsi être utilisés : manipulation des prix de transfert sur les transactions entre filiales d’un même groupe (échanges de biens ou de services) ou localisation des dettes ou d’actifs générant des revenus (brevets, marques, dette, etc.) au sein du groupe.

Les profits des multinationales réalisés à l’étranger enregistrés dans la balance des paiements sous le poste des revenus d’IDE revêtent plusieurs formes. Ils peuvent être distribués, réinvestis ou remboursés au titre des prêts que les maisons-mères consentent à leurs filiales (ou l’inverse). Au sein des revenus d’IDE, les intérêts intra-groupe apparaissent clairement une spécialité des paradis fiscaux.

Les prêts consentis par les sièges sociaux localisés dans les paradis fiscaux aux filiales du groupe localisées dans des pays à fiscalité élevée, permettent d’en réduire la facture fiscale du fait de la déduction des intérêt d’emprunt, intérêts que l’on retrouve au crédit des balances courantes des paradis fiscaux au titre des intérêts intra-groupe. Ces revenus, ajoutés à ceux générés par la localisation d’autres actifs intangibles (brevets, marques) ou la manipulation des prix de transfert, génèrent des bénéfices comptables des multinationales dans les paradis fiscaux qui sont ensuite transférés à leurs maisons mères dans les pays à hauts revenus sous forme de dividendes ou de bénéfices réinvestis.

Incidence sur les statistiques, balances des paiements et estimation des pertes fiscales

Ce faisant, elles biaisent les statistiques officielles sur les échanges de chaque pays avec le reste du monde enregistrés dans les balances des paiements nationales, et en particulier les revenus des investissements directs à l’étranger (IDE) qui mesurent les revenus liés à l’activité des multinationales nationales à l’étranger. Il est, par nature, très difficile de chiffrer les montants qui transitent par les paradis fiscaux. Estimer le montant des pertes dues à l’évasion fiscale est, par définition, un exercice périlleux et hautement incertain.

Un rapport parlementaire de 2013 concluait, par exemple, que l’évasion fiscale s’élevait à 3 % du PIB en France. Les données des balances des paiements nous permettent de dessiner la géographie des profits des multinationales au niveau mondial. Cette cartographie fait ressortir le rôle fondamental joué par les paradis fiscaux dans la localisation des profits des multinationales.

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Dimension historique et rôle de la mondialisation

Si la dissimulation fiscale est sans doute aussi ancienne que l’impôt, elle acquiert, à partir des années 1980, une dimension nouvelle. L’essor de la mondialisation, l’ouverture des marchés de capitaux, la place croissante des multinationales dans l’économie mondiale et le développement du numérique ont conduit au développement des paradis fiscaux et de l’évasion fiscale internationale.

La crise de 2007-2008 a servi de révélateur, non seulement du rôle des paradis fiscaux dans l’instabilité financière, mais aussi de l’ampleur de l’évasion fiscale internationale et de l’importance de ses conséquences négatives. La majorité des produits toxiques présents dans le système bancaire américain était enregistrée aux îles Caïmans ; la banque britannique Northern Rock a fait faillite après que l’on s’est aperçu qu’elle dépendait d’un endettement excessif dissimulé à Jersey ; les risques pris par Lehman Brothers étaient dissimulés dans un entrelacs de 8 000 filiales présentes notamment au Luxembourg, en Suisse et aux Bermudes.

Conséquences économiques, sociales et politiques

La dégradation des finances publiques : c’est un manque à gagner important pour les États. Les pertes de recettes publiques induites par ces pratiques sont très conséquentes. Les inégalités croissantes accentuées par l’évasion fiscale nuisent de plus à la capacité à mener des politiques écologiques, notamment quand elles se manifestent par des taxes environnementales ou par l’incitation à faire des efforts de réduction des consommations.

Sur le plan économique, l’évasion fiscale est une source de concurrence déloyale entre les multinationales et les entreprises nationales qui n’ont pas les moyens de payer des conseillers fiscaux nécessaires à des pratiques d’optimisation fiscale agressive, pas plus que de réaliser les montages juridiques complexes permettant de localiser les profits ailleurs que dans leur pays d’activité. L’ampleur de l’évasion fiscale internationale révélées par les scandales à répétition est un des ferments qui minent les systèmes démocratiques. Si les citoyens ne pensent pas que tout le monde paie sa juste part d’impôts - surtout les riches et les grandes entreprises -, ils commenceront à rejeter l’impôt.

Scandales, leaks et rôle des enquêtes journalistiques

Enquête après enquête, le système d’évasion fiscale et d’opacification de flux financiers à grande échelle est mis en lumière. Reposant sur la complicité d’acteurs majeurs de la finance internationale, ce système se caractérise par des montages juridiques et financiers ultra complexes, reposant sur un enchevêtrement de sociétés écrans, localisées dans des paradis fiscaux. Révélés par les enquêtes de consortium de journalistes, en particulier le Consortium international des journalistes d’investigation (CIJI), les scandales fiscaux reposent souvent sur des fuites de documents (leaks), transmis par des lanceurs d’alerte.

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La fuite de 11,5 millions de documents secrets issus de 40 ans d’archives du cabinet panaméen Mossack Fonseca révèle les montages auxquels de nombreux particuliers ont recouru afin de dissimuler leurs avoirs et leurs revenus à l’administration fiscale de leur pays. Ces dossiers mettent en lumière les montages, basés sur la méthode dite d’arbitrage de dividendes, qui se traduisent par des cessions d’actions visant à échapper à la retenue à la source applicable sur les dividendes.

Outils et progrès de la régulation internationale

En 1989, à l’initiative du G7, le GAFI a été créé afin de lutter contre le blanchiment d’argent et le financement du terrorisme. Le GAFI vise à créer des normes non impératives, qui constituent des lignes de conduite que les gouvernements doivent suivre afin de promouvoir la lutte contre le blanchiment de capitaux. Mettre fin au secret bancaire via l’échange automatique et multilatéral d’informations bancaires, appliqué par plus de 120 pays en 2024.

Le FATCA est une loi américaine entrée en vigueur au début de l’année 2014. Grâce à des accords conclu avec de nombreux pays, l’administration fiscale américaine est désormais informée de toute transaction effectuée par un citoyen américain sur un territoire étranger. En 2010 - Le Congrès des États-Unis adopte la loi sur la conformité fiscale des comptes étrangers (FATCA) qui oblige, sous peine de sanction, les institutions financières du monde entier à communiquer au fisc américain des informations sur les citoyens américains qui ouvrent des comptes chez elles.

L’OCDE adopte le Common Reporting Standard (CRS). Dans ce cadre, les institutions financières des pays (et territoires) participants doivent communiquer à leurs administrations fiscales respectives tous les comptes détenus par des étrangers. Gabriel Zucman préconise donc une application stricte de l’échange automatique d’informations entre États, ce qui est le nouveau standard de l’OCDE.

Actions concertées et limites actuelles

Adopter des standards internationaux pour lutter contre l’évasion fiscale des multinationales. C’est ainsi qu’un plan d’action de 15 grands types de mesures a été adopté par le « Cadre inclusif OCDE/G20 sur le projet BEPS ». En particulier, en 2021 près de 140 pays et juridictions ont adopté un accord international portant sur un impôt minimum sur les sociétés au niveau mondial.

Pour aller plus loin, la mise en place d’une instance de coopération fiscale internationale est évoquée par quelques États. Il s’agirait, via cette institution, d’échanger des données internationales ou des informations sur des schémas d’évasion fiscale. Le principal frein à la lutte contre la fraude fiscale que l’on puisse identifier à ce jour est le principe d’échange d’informations à la demande. Actuellement, l’échange d’informations entre administrations fiscales se fait principalement sur la base du volontariat.

Par exemple, si l’administration fiscale française souhaite obtenir des informations sur un présumé fraudeur ayant ouvert un compte à l’étranger, elle s’adresse à l’administration fiscale du pays en question. L’Assemblée générale des Nations Unies adopte la résolution pour la Promotion d’une coopération internationale inclusive et efficace en matière fiscale créant un comité intergouvernemental spécial chargé de rédiger les termes de référence d’une convention-cadre des Nations Unies sur la coopération fiscale internationale.

Mesures nationales et listes de juridictions non coopératives

Si certaines institutions ou pays ont dressé des listes des paradis fiscaux (ou plus précisément des « États et territoires non coopératifs »), l’exercice se révèle dans les faits assez artificiel voire contreproductif. Il n’existe aucune liste officielle des pays considérés comme des paradis fiscaux. Trente-et-un pays apparaissant sur cette liste s’engagent à prendre des mesures pour améliorer la transparence et faciliter l’échange d’informations fiscales, ce qui leur permettent d’être rayés de cette liste de paradis fiscaux non coopératifs.

La France a elle aussi établi une liste des États et territoires non coopératifs (ETNC). La Commission européenne a également défini en juin 2015 une nouvelle « liste noire » des paradis fiscaux qui recense les États ou territoires non coopératifs. En 2024, cette liste compte 12 pays dont aucun membre de l’Union européenne, alors que certains pourraient y être inscrits du fait de leurs pratiques fiscales agressives (qui ont en partie été révélées par les scandales fiscaux).

Recherche, cartographie et estimations récentes

Hébergé par l’Ecole d’économie de Paris, créé en mars 2021 et cofinancé par la Commission européenne, l’Observatoire européen de la fiscalité livre ici le fruit de travaux inédits menés par plus de cent chercheurs dans le monde. Son ambition : « faire le point sur les progrès réalisés en matière de lutte contre l’évasion fiscale depuis dix ans et sur ce qu’il reste à faire », résume l’économiste Gabriel Zucman, son directeur.

Plus de 1 000 milliards de dollars. Cette somme, calculée par l’Observatoire européen de la fiscalité, correspond aux profits transférés par des grandes entreprises dans des paradis fiscaux sur la seule année 2022. Mille milliards de dollars, soit près de 950 milliards d’euros. La somme est vertigineuse, équivalente au produit intérieur brut du Danemark et de la Belgique réunis.

À la pointe de la recherche empirique sur l’évasion fiscale mondiale, le programme sur les multinationales transforme les données brutes des rapports pays par pays en une infrastructure systématique pour la recherche universitaire et la responsabilité publique. En s’appuyant sur des informations détaillées fournies par les entreprises, le programme développe des méthodologies pour retracer les flux de bénéfices vers les paradis fiscaux, quantifier les pertes de recettes qu’ils impliquent pour les pays à fiscalité élevée et contribuer à la conception de systèmes fiscaux internationaux plus équitables.

Perspectives : vers plus de transparence et d’harmonisation

L’harmonisation des régimes fiscaux à l’échelle internationale serait un moyen assez radical de rendre inutile les paradis seulement fiscaux. Toutefois, la Commission européenne a récemment obtenu le soutien des 27 pays membres de l’Union pour que les grandes entreprises publient leurs profits et impôts pays par pays. Mais l’initiative de la Commission européenne devrait permettre de favoriser la transparence sur la localisation des profits dans certains pays aux fiscalités les plus clémentes, comme les Bermudes ou l’Irlande.

Les experts de l’Observatoire européen de la fiscalité ont élaboré une méthodologie pour tenter d’estimer la part de la finance offshore non déclarée aux administrations fiscales. Les données des balances des paiements nous permettent de dessiner la géographie des profits des multinationales au niveau mondial. Cette cartographie fait ressortir le rôle fondamental joué par les paradis fiscaux dans la localisation des profits des multinationales.

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