Financement des Communautés de Communes : Sources et Mécanismes

Les structures intercommunales en France se divisent en deux catégories : celles à fiscalité propre, gérées par un conseil communautaire, et celles sans fiscalité, gérées par un comité syndical. Les premières comprennent les communautés de communes (CC), les communautés d’agglomération (CA), les communautés urbaines (CU) et les métropoles. Les secondes incluent les syndicats à vocation multiple (SIVOM) et les syndicats à vocation unique (SIVU).

Les structures intercommunales sont régies par le principe de la spécialité, car leurs compétences leur sont expressément transférées par les communes membres. Un EPCI (établissement public de coopération intercommunale) ne peut donc agir que conformément à ses statuts. Ces groupements ont la personnalité morale et financière et disposent donc de l’autonomie financière, avec leur propre budget voté par un comité syndical ou communautaire.

Les délégués sont élus par les conseils municipaux membres. Quand un délégué vote, il engage sa commune. Il n’y a donc pas besoin de repasser devant chaque conseil municipal sauf cas très particulier (modification des statuts par exemple).

Les rapports financiers des syndicats intercommunaux avec ses membres sont simples car il s’agit, le plus souvent, d’une participation fixée librement par le comité syndical. Cette participation est très variable d’un syndicat à l’autre suivant les compétences avec souvent un mixte de critères :

Généraux : population, potentiel financier…
Techniques : kilomètres de voirie, tonnages déchets…

Un EPCI à fiscalité propre regroupe plusieurs communes d’un seul tenant et sans enclave pour instaurer une coopération intercommunale forte sur des axes essentiels de la vie communale. Une commune ne peut appartenir qu’à un seul EPCI à fiscalité propre alors qu’elle peut être membre de plusieurs syndicats intercommunaux.

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Autre différence : la discontinuité géographique est possible pour un syndicat sans fiscalité propre. L’objectif de l’Etat est de diminuer, voire de supprimer le nombre de SIVM, les syndicats à vocation multiple et de les intégrer dans les EPCI à fiscalité propre.

Les SIVU sont moins dans le collimateur car ils ont le plus souvent une compétence technique et un périmètre plus large que les EPCI à fiscalité propre (Ex : un syndicat pour l’entretien d’une rivière ou de traitement des déchets).

Un transfert de compétences s’accompagne automatiquement du transfert des moyens : patrimoine, matériel, personnel… Lors de la mise en place de la FPU (fiscalité professionnelle unique) ou lors d’un nouveau transfert de compétences, le conseil communautaire et les conseils municipaux ont l’obligation de calculer le montant de l’attribution de compensation (AC) due aux communes ou à payer par les communes.

Les EPCI à fiscalité propre doivent clarifier leurs compétences et définir très clairement l’intérêt communautaire (si une compétence en est dotée), à défaut toute la compétence est réputée communautaire.

L’EPCI dispose d’un budget propre voté par le conseil communautaire et peut accorder à ses communes membres :

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Une dotation de solidarité communautaire (DSC)
Un fonds de concours
Le fonds de péréquation des ressources communales et intercommunales (FPIC).

L’EPCI doit faire parvenir, avant le 30 septembre de l’année N+1, un rapport d’activités à chacune des communes membres. Ce rapport est communiqué par le maire au conseil municipal qui peut demander à entendre le président de l’EPCI.

Les ressources des EPCI à fiscalité propre peuvent être classées en 2 catégories :

Les recettes classiques identiques aux communes (produits des services, du domaine, subventions, emprunt….) mais avec un régime différent pour les dotations de l’Etat et un régime fiscal spécifique,
Les recettes en lien avec les communes membres :
- L’attribution de compensation,
- Le fonds de concours,
- La dotation de solidarité communautaire,
- Le partage de fiscalité par convention,
- Le FPIC (fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales).

1. LES RECETTES CLASSIQUES

1.1. La fiscalité

Les EPCI à fiscalité propre peuvent choisir entre trois régimes fiscaux :

La fiscalité additionnelle,
La FPU,
La fiscalité mixte.

Il faut y rajouter le cas particulier de la CFE de zone pour les seules communautés de communes. Les communautés urbaines et les communautés d’agglomération sont dotées de plein droit de la FPU qui est leur régime de base.

Le conseil communautaire, comme les conseils municipaux, et dans les mêmes conditions :

Vote directement les taux soit par :
- Variation proportionnelle : même évolution pour les différentes taxes,
- Variation différenciée : les différentes taxes évoluent différemment ; dans cette hypothèse, il convient de vérifier les règles de lien entre les différentes taxes.
Dispose du pouvoir d’abattement et d’exonération. Il peut donc y avoir des abattements différents entre l’EPCI à fiscalité propre et les communes.

L’EPCI doit respecter les mêmes règles de plafonnement et de lien entre les différentes taxes. L’EPCI à fiscalité propre est donc conditionné par la politique fiscale de ses communes membres.

Le conseil communautaire doit mettre en place, en début de mandat, la commission communautaire des impôts directs composée du président de l’EPCI et de plusieurs commissaires. Cette commission, en lieu et place des commissions communales, pour la FPU :

Participera à la désignation des locaux type professionnels,
Donnera un avis sur les propositions d’évaluation de l’administration fiscale.

1.1.1. La fiscalité additionnelle

Ce mécanisme ne s’adresse qu’aux communautés de communes n’ayant pas choisi la FPU. La communauté de communes perçoit directement les quatre taxes (TH, FB, FNB, CET) en plus des communes membres qui continuent également à les percevoir.

La fiscalité de la communauté de communes se rajoute donc à celle des communes mais, en toute logique, les conseils municipaux devraient baisser le taux des impôts communaux car, avec la dotation de compensation, la situation financière reste identique, toute chose étant égale par ailleurs.

Le cas particulier de la CFE de zone

La communauté de communes doit être en fiscalité additionnelle et remplir l’une ou l’autre des 2 conditions :

Avoir une population inférieure à 50 000 habitants,
Supérieure à 50 000 habitants mais sans commune > à 15 000 habitants.

La CFE de zone ne concerne qu’une partie du territoire seulement. Cette ou ces parties de territoire sont définies par le conseil communautaire :

Une ou plusieurs zones d’activités,
Une parcelle précise,
Un bâtiment industriel isolé.

La délibération doit être transmise aux services fiscaux avec les plans et les références cadastrales. Le conseil communautaire fixe un taux unique de CFE, différent des taux des communes membres. C’est ce taux unique qui s’appliquera sur chacune des zones ainsi définies.

Application de la CFE de zone :

à l’extérieur de la ou les zones définies : La fiscalité additionnelle s’applique normalement. En cas de passage à la FPU, la CFE de zone continue à s’appliquer jusqu’à l’harmonisation des taux de CFE uniquement.
à l’intérieur de la ou les zones définies : La CFE de zone s’applique quelque soit la commune concernée.

Avantages de la CFE de zone :

Le taux d’imposition n’est ni réglementé, ni plafonné. Le conseil communautaire peut le fixer librement.
Il y a un seul taux de CFE, dès la première année, pour l’ensemble des zones artisanales ou d’activités communautaires.
Ce taux de CFE unique, pour les différentes zones de la communauté de communes, évite une concurrence malsaine, lors d’un projet d’implantation, du fait d’un taux différent sur chacune des zones.

Inconvénients de la CFE de zone :

Il y aura 2 taux de CFE différents sur la même commune avec un taux sur la ou les zones communautaires de la commune et le taux «historique» sur le reste du territoire de la commune.
Cette possibilité de « taxe » de zone a perdu de son intérêt depuis que la TP a été remplacée par un panier d’impôts.

Un résumé des différents régimes fiscaux des EPCI à fiscalité propre :

Régime Fiscal	Description
Fiscalité Additionnelle	La communauté de communes perçoit les quatre taxes (TH, FB, FNB, CET) en plus des communes membres.
FPU (Fiscalité Professionnelle Unique)	Le conseil communautaire est substitué aux communes pour l’application de la CET (CFE et CVAE).
Fiscalité Mixte	Combinaison des deux régimes précédents : fiscalité additionnelle plus FPU.

1.1.2. La FPU

Le conseil communautaire peut opter à la majorité simple pour la FPU qui a remplacé la TPU (taxe professionnelle unique), depuis la suppression de la taxe professionnelle (au 1er janvier 2010), et l’instauration de la contribution économique territoriale (CET). Le conseil communautaire est alors substitué aux communes pour l’application des dispositions relatives à la CET sur l’ensemble du territoire (taux, abattements, exonérations).

Rappel :

La CET comprend deux parts :

La cotisation foncière des entreprises (CFE),
Et la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE).

Les assemblées délibérantes ont un pouvoir de taux sur la seule CFE. Le taux de CVAE est fixé au niveau national (1,5%). L’EPCI perçoit l’intégralité de l’impôt économique qui est sa seule ressource fiscale.

Afin d’éviter des ajustements trop brutaux du taux de CFE, par rapport aux taux communaux de l’année précédente qui sont forcément différents d’une commune à l’autre, le législateur a institué, à titre obligatoire, un système d’intégration fiscale progressive s’étalant de 1 à 12 ans.

Le taux moyen de CFE à atteindre est égal à la moyenne des taux communaux, pondérée par la masse de CFE de chaque commune. En conséquence, le taux moyen de CFE sera voisin de celui de la commune qui a la base la plus importante de CFE. C’est mathématique. C’est pour éviter une variation importante de la CFE à la grande majorité des entreprises.

C’est la période d’intégration pendant laquelle les taux des communes membres seront différents et convergeront vers le taux moyen défini.

Si la différence entre le taux le plus élevé et le moins élevé, pondéré par les bases, est inférieur à 90%, l’assemblée délibérante peut décider de lisser l’harmonisation sur une durée de 2 à 12 ans.

A contrario, si le rapport est supérieur à 90%, ce qui signifie qu’il y a peu d’écart, l’harmonisation doit se faire obligatoirement sur 1 an.

Principe de calcul de la durée d’intégration

En admettant dans l’exemple précédent que la période d’intégration soit de 7 ans, l’évolution des taux de chacune des 5 communes se fera de la manière suivante :

Pendant cette période d’intégration, le conseil communautaire :

Peut faire varier ce taux, soit à la baisse, soit à la hausse. Dans ce cas, l’évolution du taux de chaque commune est recalculée mais la période d’intégration ne change pas,
Ne peut pas remettre en cause le choix de la FPU pendant la période d’intégration.

En cas de passage à la FPU, l’EPCI a l’obligation de verser aux communes une attribution de compensation.

Si la communauté de communes avait mis en place la fiscalité additionnelle, celle-ci est transférée aux communes.

Exemple :

TAUX TH COMMUNE | TAUX TH CC | TOTAL

ANNEE N-1 | 14 | 2 | 16

ANNEE N | 16 | 0 | 16

Le passage est donc indolore pour le contribuable qui aura toujours un taux de 16 mais en totalité communal au lieu de 14 à la commune avant et 2 à la communauté de communes.

1.1.3. La fiscalité mixte

C’est la combinaison des deux régimes précédents, fiscalité additionnelle plus FPU. L’EPCI encaisse donc toute la FPU plus les trois autres taxes (TH, FB, FNB). La commune encaisse aussi ces trois taxes.

Dans cette hypothèse, comme pour la fiscalité additionnelle, la fiscalité des ménages de l’EPCI s’ajoute à la fiscalité ménages des communes membres.

La décision du conseil communautaire se prend à la majorité simple. Le contribuable paiera donc plus sauf si un pacte financier est passé entre l’EPCI et les communes pour optimiser les recettes fiscales et les dotations de l’Etat.

L’objectif est d’arriver fiscalement à une « opération blanche » pour le contribuable tout en majorant les dotations de l’Etat pour le territoire.

FPU ou fiscalité mixte ?

Depuis la réforme de la TP, les EPCI à fiscalité propre ont récupéré dans le panier fiscal la TH du conseil départemental et le FNB perçu auparavant par le conseil départemental et le conseil régional. De ce fait, un EPCI en FPU vote désormais, chaque année, également un taux de TH et de FNB.

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