Le Financement du Revenu Minimum d'Insertion (RMI) en France : Sources, Évolutions et Défis

En 1988, la création du revenu minimum d’insertion (RMI) a marqué un réel tournant dans l’évolution du système français de protection sociale. Dernier filet de sécurité pour assurer un revenu minimum aux personnes les plus démunies et jusqu’alors exclues du système, il a constitué une véritable innovation en organisant, parallèlement au versement d’une allocation, l’insertion des personnes concernées. Le 1er décembre 1988, quelques mois après la réélection de François Mitterrand, le Premier Ministre Michel Rocard fit adopter le Revenu Minimum d’Insertion (RMI). Ce dispositif, très vite entré dans le langage commun à travers la désignation péjorative des « Rmistes », a profondément renouvelé la protection sociale française, comblant un retard vis-à-vis des autres pays européens en matière de revenu minimum (Paugam, 1999), mais ouvrant aussi la voie au démantèlement partiel des protections sociales plus générales, notamment de l’indemnisation du chômage (Outin, 2008). Ces critiques lui ont valu d’être réformé à plusieurs reprises, sans que soient remis en cause les principes d’une allocation différentielle, non-contributive, versée aux adultes valides au-dessus de 25 ans (avec quelques restrictions et exceptions, notamment pour les jeunes, depuis 2010).

Malgré des critiques et réformes successives, le RMI, renommé Revenu de Solidarité Active (RSA) en 2008, a été maintenu et a même vu son périmètre s’étendre. Cette stabilité explique l’importance et la profondeur de ses effets sociaux. Des pans entiers de notre société se structurent désormais autour de cette prestation, que ce soit en survivant en partie grâce à elle ou en se définissant contre elle.

Au cours des « Trente glorieuses » - notion aujourd’hui accusée d’occulter les limites de la forme de développement économique de l’après-guerre (Pessis, Topçu, Bonneuil, 2013) - l’objectif était l’éradication de la pauvreté et le remplacement d’une assistance sociale jugée archaïque par des mécanismes modernes d’assurance. Le salariat était devenu la forme d’intégration dominante, ne laissant plus subsister à la marge d’une dynamique de progrès social qu’un nombre restreint et déclinant d’« inadaptés ». Néanmoins, à partir de la deuxième moitié des années 1970, le chômage de masse contribua à creuser une brèche dans la protection sociale des adultes valides d’âge actif. Cette brèche se fit sentir particulièrement en France où la Sécurité sociale, véritable projet de transformation politique (Bec, 2014), s’ancrait dans la protection de l’emploi et non du citoyen, comme ce fut le cas en Angleterre ou dans les pays Nordiques. Les années 1980 virent l’émergence d’une population dépourvue de droits, ce qui choqua dans ces années de conversion de la gauche gouvernementale à l’économie de marché. Face à cette « nouvelle pauvreté », des associations se créèrent (tels les « Restos du cœur ») et purent faire entendre un certain nombre de leurs revendications.

Si cette séquence est souvent interprétée comme une réaction morale aux conséquences du « tournant de la rigueur » de 1983, la constitution laborieuse d’un consensus politique autour de l’idée de revenu minimal comprend d’autres lignes de front. L’une d’elles portait sur la correction à apporter au système de protection sociale. Les débats sur l’exclusion sociale, catégorie qui avait émergé dans la réflexion administrative et dans la sphère publique dans les années 1970 (Lenoir, 1974), avaient averti que la protection sociale classique risquait de privilégier les segments les mieux intégrés de la classe ouvrière. À gauche, le principe du revenu minimal fut contesté pour ses origines néo-libérales et le consentement au chômage de masse dont il serait le signe, jusqu’aux années 1983-1984. L’alternance conservatrice de 1986 fut marquée par le développement d’initiatives locales, qui visaient à restituer aux bénéficiaires une dignité par le travail. Elle fit taire la partie de la gauche qui plaidait pour une intervention sur les structures économiques et non sur la demande solvable. Le revenu minimal fut inscrit dans le programme pour la réélection de François Mitterrand et mis en œuvre par Michel Rocard. Il traduisait une étatisation de la protection sociale, porteuse d’une promesse d’universalisation, mais aussi d’un risque de réduction des protections à une couverture minimale. L’adoption du RMI par un vote à la quasi-unanimité de l’Assemblée Nationale, le 1er décembre 1988 et la référence à la dette sociale de la Nation envers les citoyens les plus défavorisés donnèrent une forme de sacralité républicaine à cette loi tandis que l’exigence d’évaluation et le partage des compétences entre l’État et les départements ancraient le dispositif dans une forme de modernité politique et technocratique.

La principale innovation du RMI consistait dans sa quasi-universalité puisqu’à la différence des prestations destinées à certaines catégories spécifiques de la population, son obtention n’impliquait nullement un statut familial ou administratif particulier ni aucune contribution en travail préalable, bien qu’en fussent exclus les immigrés non-encore stabilisés en France, les demandeurs d’asile, les détenus et les jeunes adultes de moins de 25 ans sans enfant à charge. De la sorte, le jugement moral sur le droit de bénéficier d’une prestation avait vocation à disparaître (Paugam, 1993, p.

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L’allocation n’était pas une fin en soi : il s’agissait en effet pour le législateur d’ouvrir le droit à une participation sociale des individus les plus en difficulté. L’ambition du RMI est de lier intimement une aide financière et une démarche d’insertion. Il s’agit de prendre appui sur une prestation pour aider ses bénéficiaires à conquérir, autant qu’il est possible, leur autonomie sociale et économique. L’allocation n’est que la base d’un droit plus global : le droit à l’insertion, qui a d’ailleurs pour corollaire un devoir d’insertion pour la collectivité nationale. Cette logique qui faisait de l’insertion un objectif et non un préalable fut admise à l’issue d’un débat parlementaire entre les vues de « droite » (le RMI comme engagement individuel à s’insérer) et de « gauche » (le RMI comme droit inconditionnel). Cependant cette obligation légale ne fut guère respectée, ce qui vida ce nouveau droit d’une partie de sa substance, et les administrateurs de la procédure n’ont bien souvent pas été formés à cette nouvelle mission, ce qui rendit difficile son appropriation (Castra, 2003). Les enquêtes sur l’insertion ont fait ressortir la prégnance de logiques administratives « en silo ».

Les allocataires étaient orientés, quand ils l’étaient (dans à peine plus d’un cas sur deux en moyenne) soit parce qu’étant les mieux formés, ils étaient les plus susceptibles de sortir rapidement du dispositif (ce « tri à l’employabilité » s’exerçant au détriment des plus vulnérables) ou simplement en fonction de l’existence de places disponibles, ce qui allait à l’encontre de l’individualisation recherchée (Morel, 2000). Lors de sa création, le RMI avait été confié aux collectivités départementales pour permettre cette adéquation aux besoins et aux particularités locales. Le pilotage de proximité était alors considéré comme plus efficace que la régulation centralisée. Cette décentralisation instituait un co-pilotage : l’État finançait l’allocation pendant que les départements mettaient en œuvre des politiques d’insertion dans une proportion de dépenses fixée par la loi. L’État se muait en régulateur. Enfin, une instance d’évaluation du RMI avait été inscrite dans la loi de 1988. Le rapport rendu en 1992 (Vanlerenbergue, Sauvage, 1992) conclut à un « consensus quasi-général sur l’utilité sociale de l’allocation » : « le RMI a entrepris une révolution juridique et sociale », un droit objectif garanti par la collectivité. Les modifications apportées au dispositif sont désormais opérées dans le cadre de lois qui ne portent pas spécifiquement sur le RMI ou sur la pauvreté mais sur la lutte contre les exclusions, dans le cadre de textes sectoriels, qui portent sur la santé, le logement ou l’insertion professionnelle ou des textes d’orientation générale. Cette décennie fut marquée par une mobilisation multiforme (politique, associative, intellectuelle, médiatique) contre l’exclusion sociale.

Celle-ci culmina avec l’adoption de l’exclusion comme « grande cause nationale » en 1993, et avec la campagne présidentielle de 1995 qui imposa la thématique de la « fracture sociale ». Les acteurs du champ sanitaire et social ont ainsi pu envisager de nouvelles formes de protection sociale. La « loi de lutte contre les exclusions » de 1998, centrée sur la logique des « droits à ... » (Borgetto, 2000), a reconnu les cibles de la protection sociale comme des personnes et non plus des catégories générales et abstraites, en même temps qu’elle porte sur des publics spécifiques. Cette dernière tendance présente un risque de stigmatisation inhérent à toute institutionnalisation d’un droit directement adressé à des catégories déterminées de citoyens à l’exclusion des autres. De plus, l’extension de la logique des « droits à... » ne s’est pas accompagnée de mécanismes propres à assurer leur mise en œuvre effective. De nombreux bénéficiaires de la CMU se virent refuser un traitement par les médecins. Le sens et l’usage que la société française fit du RMI furent très différents de ce que les concepteurs du dispositif avaient imaginé.

Le pilotage du dispositif s’est avéré plus difficile que prévu. Le nombre d’allocataires envisagés ne dépassait pas 350 000 personnes dans les projections les plus pessimistes. Les projections ne furent pas non plus confirmées du point de vue des catégories de populations concernées. En plus des familles déjà connues par les services d’action sociale, des personnes sans charge de famille mais hébergées par des proches se présentèrent en masse dans les services d’action sociale. Ce qui explique cependant l’augmentation constante du nombre des allocataires du RMI, c’est l’instauration de règles d’indemnisation du chômage plus rigoureuses, qui firent du RMI, au cours des années 1990, la troisième composante de l’indemnisation du chômage après les allocations d’assurance chômage et le dispositif d’État qu’est l’Allocation Spécifique de Solidarité. Le RMI assume une triple fonction par rapport au système d’indemnisation du chômage : quand l’indemnisation est faible, il sert de complément pour parvenir au niveau des ressources familiales garanti par le RMI ; il sert de relais quand les droits à l’indemnisation sont épuisés, il se substitue à l’indemnisation de chômage quand la durée d’affiliation n’est pas suffisante - c’est le cas des contrats précaires, des premières entrées sur le marché du travail ou des retours à l’emploi après une longue période d’inactivité.

Entre la Sécurité sociale et l’aide sociale, une complémentarité de fait s’est mise en place à mesure que des épisodes de crise conjoncturelle ou plus profonde faisaient croître le chômage et la précarité de l’emploi. Parallèlement, les conceptions et instruments de lutte contre l’exclusion ont révélé leurs limites. La notion même d’exclusion, institutionnalisée, a contribué à isoler les situations extrêmes des processus qui les produisaient (Castel, 1995) alors même que des pans plus larges du salariat d’exécution étaient fragilisés. Le développement de ce pilier non-contributif de l’État social s’est articulé avec la dégradation des conditions d’emploi, faisant de l’emploi payé au SMIC et à mi-temps une norme d’accès au marché du travail pour les populations peu ou pas qualifiées. Il faut d’ailleurs noter que les politiques publiques, les contrats aidés notamment, ont contribué à cette évolution en multipliant les statuts d’emploi dérogatoires au droit du travail et en constituant souvent un « effet d’aubaine » pour les employeurs.

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Au début des années 2000, une « fatigue de la compassion » est identifiée : « La propension observée à une critique du RMI et de l’action publique doit être considérée avec sérieux » notent Julien Damon et Georges Huatchel (2002, p. 32-39). Le RMI concentre les critiques, et se trouve déconnecté de la pauvreté (Espinasse et Sautory, 2008, p. En 1988, les Français étaient majoritairement favorables au RMI : plus des deux tiers considéraient qu’il donnait un coup de pouce pour s’en sortir, moins d’un tiers qu’il risquait d’inciter les personnes à s’en contenter et à ne pas chercher de travail. Depuis 2000, la majorité estime que « le RMI risque d’inciter les gens à s’en contenter et à ne pas chercher du travail ». Cette opinion reflua légèrement mais la France était désormais divisée sur cette question. « Dans la presse, le questionnement du dispositif porte sur les allocataires et leur volonté ou leur capacité à s’insérer » (Espinasse et Sautory, 2008, p. 260). Dans un contexte où la fragilisation des catégories populaires les retourne contre les « assistés », la lutte contre la désincitation devient l’orientation principale de l’action publique.

Depuis plus de quinze ans, les politiques de solidarité n’ont cessé d’être réformées. L’enjeu principal, depuis la publication d’un rapport de Jean-Michel Belorgey (2000) est de lisser les effets de seuil occasionnés par les passages d’une prestation d’assistance à un emploi, souvent précaire et peu rémunérateur, sur le marché du travail. Les personnes qui sont juste au-dessus du seuil d’éligibilité à quelques euros près perdent souvent des droits connexes en sortant des prestations. La notion de « trappe à inactivité » s’est imposée pour interpréter l’augmentation des effectifs des prestations et orienter les réformes des politiques publiques, alors même que l’examen approfondi des « raisons » des acteurs (Dubet et Vérétout, 2001) montre que ces calculs monétaires jouent une place relativement mineure dans les choix des allocataires du RMI. C’est souvent la perte de « droits connexes » au RMI puis au RSA, qui pose problème. Ces questions relativement techniques ont pris une portée politique.

Une première séquence de réforme eut lieu au début des années 2000 avec l’instauration du Revenu Minimum d’Activité (CI-RMA), qui s’accompagnait d’une décentralisation du dispositif. Il s’agissait d’inciter les allocataires à reprendre un emploi en contrepartie de la prestation, et les départements à mieux insérer pour faire baisser leurs dépenses d’allocation. Malgré une mise en œuvre très limitée, le RMA a renversé le sens originel du contrat d’insertion, conçu pour ne pas créer de contrepartie au droit social. Le Revenu de Solidarité Active a été conçu pour lier, dans un même dispositif, ceux que les diagnostics précédents opposaient : travailleurs pauvres et « assistés ». Pour la première fois, un dispositif est conçu pour endiguer la nouvelle forme de pauvreté que représentent les travailleurs pauvres.

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Sources de Financement du RMI

Le financement du RMI repose sur plusieurs sources, principalement des fonds publics alloués par l'État et les départements. Voici une analyse des principales sources de financement :

I. Contributions de l'État

L'État joue un rôle central dans le financement du RMI en allouant des crédits budgétaires pour remplir ses obligations constitutionnelles. Le fonds de mobilisation pour l'insertion (FMDI) a été créé pour soutenir les initiatives locales en faveur de l'insertion des bénéficiaires du RMI. En 2006, 50 % du fonds (soit 250 M€) ont été alloués, puis 40 % les années suivantes (avec une quote-part pour les DOM).

II. Contributions des Départements

Les départements sont responsables de la gestion et du financement d'une partie du RMI. Le RMI est considéré comme une dépense de fonctionnement obligatoire des départements. Les départements reçoivent une recette permanente d'un montant sensiblement égal pour couvrir ces dépenses. Les conseils généraux disposent d'une grande marge de manœuvre, mais elle reste limitée. Ils cherchent à la fois à maîtriser les dépenses et à réduire la consommation d'hydrocarbures.

III. Fonds de Mobilisation pour l'Insertion (FMDI)

Le FMDI est un fonds spécifique créé pour soutenir les actions d'insertion des bénéficiaires du RMI. Il est alimenté par des crédits de l'État et est réparti entre les départements en fonction de leurs besoins et de leurs projets. Une partie des fonds est réservée aux départements d'outre-mer (DOM).

Défis et Enjeux du Financement du RMI

Le financement du RMI est confronté à plusieurs défis et enjeux :

Maîtrise des dépenses : Les départements cherchent constamment à maîtriser les dépenses liées au RMI, tout en assurant un niveau de service adéquat pour les bénéficiaires.
Lutte contre la fraude : La lutte contre la fraude et les erreurs est une priorité pour optimiser l'utilisation des fonds publics. Des contrôles sont effectués régulièrement, et des mesures de durcissement de la politique de recouvrement sont mises en place.
Équilibre financier : Assurer l'équilibre financier à long terme est un enjeu majeur, notamment en raison des fluctuations conjoncturelles et des évolutions démographiques.

Les départements doivent faire face à des évolutions contrastées selon les territoires, et plusieurs facteurs peuvent expliquer ces divergences. La connaissance des besoins et des ressources est souvent disponible uniquement au niveau local, ce qui rend difficile une planification centralisée. Les départements sont également confrontés aux fluctuations conjoncturelles, ce qui peut impacter les ressources disponibles.

Réformes et Évolutions du Financement du RMI

Plusieurs réformes ont été mises en œuvre pour améliorer le financement du RMI et optimiser son efficacité :

Décentralisation : La décentralisation du RMI a confié aux départements la responsabilité de la gestion et du financement d'une partie du dispositif.
Fonds de mobilisation pour l'insertion : La création du FMDI a permis de soutenir les initiatives locales en faveur de l'insertion des bénéficiaires.
Contrôles et lutte contre la fraude : Des mesures de contrôle et de lutte contre la fraude ont été renforcées pour optimiser l'utilisation des fonds publics.

Ces réformes visent à assurer un financement pérenne et efficace du RMI, tout en favorisant l'insertion des bénéficiaires et en luttant contre la pauvreté.

En conclusion, le financement du RMI est un enjeu complexe qui nécessite une coordination étroite entre l'État et les départements. Les réformes mises en œuvre visent à assurer un financement pérenne et efficace, tout en favorisant l'insertion des bénéficiaires et en luttant contre la pauvreté.

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