Financement illégal de campagne électorale : Analyse du code pénal français et de l'affaire Bygmalion

Le financement de la vie politique est un sujet récurrent de débat, encadré par une législation récente, progressivement construite et affinée depuis 1988. Cette législation repose sur quelques grands principes : la transparence pour les partis et le financement des dépenses des candidats, et la limitation de ces dépenses, sources d'inégalités. En contrepartie, l'État offre une aide financière pour éviter ou limiter les sources de financement illicite.

Ce cadre juridique est illustré par le financement de la campagne électorale des candidats à l'élection présidentielle, la plus importante par l'ampleur de l'enjeu et les masses financières concernées. Il convient de préciser que cet article ne concerne pas les dépenses de la campagne officielle, dont le financement présente un caractère réglementaire très encadré. Ces dépenses sont remboursées directement aux candidats par l'État selon des barèmes précis.

Le cadre juridique du financement de la campagne des candidats à la présidentielle et de son contrôle est fixé par les dispositions du Code électoral. Ce principe est rappelé et complété pour l'élection présidentielle par la loi n° 62-1292 du 6 novembre 1962 modifiée. Les candidats à l'élection présidentielle sont tous astreints au dépôt d'un compte de campagne vérifié par la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP) sous le contrôle du Conseil constitutionnel. Chaque candidat peut désormais déposer un recours de plein contentieux devant le Conseil constitutionnel contre la décision de la commission le concernant.

Cadre légal et contrôle du financement des campagnes électorales

Le plafond des dépenses pour les candidats à la présidentielle est fixé par la loi organique du 5 février 2001 et régulièrement actualisé par décret. Ce plafond varie selon que le candidat est présent ou non au second tour. Après contrôle et instruction contradictoire, les comptes des candidats régulièrement déposés peuvent faire l'objet de réformations en recettes et en dépenses, voire d'une décision de rejet si des formalités substantielles n'ont pas été respectées ou si des irrégularités ont été détectées à des montants particulièrement importants.

S'agissant des sources de financement, sont prohibés les dons financiers ou les concours en nature gratuits émanant de personnes morales autres que les partis politiques. Ils sont plafonnés pour une même personne à 4 600 ¤, pour une même élection et pour l'ensemble des candidats à celle-ci. Pour limiter les risques de financements opaques, le total des dons en espèces reçus par un candidat ne peut dépasser 20 % du plafond des dépenses ; le mandataire doit délivrer un reçu et conserver la souche où figurent les coordonnées du donateur.

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Enfin, l'autre principe de droit commun appliqué à l'élection présidentielle est le financement public direct sous la forme du remboursement forfaitaire des dépenses acceptées, sous réserve que le montant du remboursement dû par l'État soit égal à la plus petite des trois sommes suivantes : l'apport personnel du candidat diminué du solde éventuel du compte et ajusté au regard des réformations éventuelles, les dépenses payées par le mandataire financier et admises au remboursement en raison de leur caractère électoral et le montant maximum légal du remboursement.

Pour éviter tout enrichissement sans cause du candidat, le remboursement forfaitaire ne peut donc inclure les concours en nature ou en moyens des partis politiques ou des personnes physiques.

À la différence des autres élections, les personnes physiques ne peuvent accorder des prêts et avances remboursables aux candidats. Les intérêts ouvrent droit au remboursement forfaitaire de l'État uniquement si la formation politique a elle-même souscrit un emprunt bancaire spécifique pour financer la campagne d'un candidat et ne fait que répercuter sur ce dernier, par un prêt « miroir », les intérêts afférents.

Particularités du financement de la campagne présidentielle

Contrairement aux autres élections, les frais d'expertises comptables en application de l'article L.
La sanction d'une irrégularité liée au compte de campagne n'entraîne pas de sanction d'inéligibilité, mais « seulement » le non remboursement du compte.
Pour cette seule élection, tout candidat perçoit une avance de l'État qui devra figurer comme apport personnel dans le compte.
Pour le contrôle des comptes de campagne, le délai applicable est le délai de droit commun pour les scrutins non contentieux, c'est-à-dire six mois après le dépôt du compte.

Les reçus dons permettent d'identifier les donateurs. Tel n'est pas le cas pour les recettes en espèces provenant de collectes, versements anonymes à l'occasion d'une quête lors d'un meeting ou de recettes commerciales liées à la campagne.

Infographie Elections Presidentielles 2022

Pour éviter de trouver là une source de financement échappant aux contraintes légales, le conseil recommandait que ces comités soient déclarés à la CNCCFP et que les comptes de ces comités soient transmis pour contrôle au conseil en même temps que le compte de campagne du candidat.

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Structure des ressources des comptes de campagne

La comparaison de la structure des recettes déclarées dans les comptes des candidats pour les trois élections montre des différences sensibles. L'apport personnel du candidat à son compte de campagne en constitue dans tous les cas l'élément principal. Le deuxième poste de ressources est constitué par les contributions des partis politiques. Les dons recueillis auprès de personnes physiques chutent en 2002 et progressent sensiblement en 2007.

Enfin, s'agissant de dons de personnes physiques, la commission a pour la première fois utilisé en 2007 son pouvoir de modulation des montants du remboursement en fonction d'irrégularités constatées.

Le Conseil constitutionnel a rejeté deux comptes (celui de M. CHEMINADE en 1995 et celui de M. MÉGRET en 2002), la commission n'en ayant rejeté aucun en 2007.

L'affaire Bygmalion et le financement illégal de la campagne de Nicolas Sarkozy

Le rejet des comptes de campagne de Nicolas Sarkozy par la CNCCFP en décembre 2012 puis par le Conseil constitutionnel en juillet 2013, qui lui-même a précédé le scandale de l’affaire Bygmalion, n’a pas fini de produire tous ses effets.

Le 27 février 2014, Le Point a publié une enquête intitulée « L'affaire Copé » dans laquelle l’hebdomadaire révélait que l’agence de communication Bygmalion avait surfacturée des prestations à l’UMP dans le cadre de la campagne présidentielle de 2012. Cet article qui mettait en avant la proximité entre le président de l’UMP, Jean-François Copé et les dirigeants de cette société a provoqué un emballement médiatique. Sont apparus des soupçons d’enrichissement personnel des fondateurs de la société Bygmalion, de sorte qu’à la suite de la publication de cet article, le procureur de Paris a diligenté une enquête préliminaire à partir du mois de mars 2014. Petit à petit, la thèse de l'enrichissement personnel est écartée par les enquêteurs.

Lors de l’élection présidentielle de 2012, le plafond des dépenses pour les candidats qualifiés au second tour avait été fixé à 22,509 millions d'euros. Le 19 décembre 2012, la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP) a rejeté les comptes de campagne de Nicolas Sarkozy, considérant que le montant corrigé dépassait de 363 615 euros le plafond autorisé. Presque deux ans après cette décision, le procureur de la République a ouvert une information judiciaire pour des faits de tentative d’escroquerie, en raison d’éléments suggérant un dépassement encore plus important. Ce dépassement aurait été dissimulé par une ventilation des comptes entre l'Association de financement de la campagne du candidat Sarkozy et l’UMP.

Il ressort de l’instruction que le plafond de dépenses a été dépassé dès l’organisation du 18e meeting, le 31 mars 2012. Or ces meetings, organisés par la société Bygmalion, se sont multipliés afin de permettre à Nicolas Sarkozy de rattraper son retard dans les sondages avec le candidat Hollande. Ainsi, le tribunal judiciaire estime que le plafond a été dépassé de 20,208 millions d'euros (TJ Paris, 30 septembre 2021, p.226) mais que ce dépassement a été dissimulé via une ventilation entre dépenses des meetings et conventions de l’UMP.

Nicolas Sarkozy a été renvoyé et condamné à un an d’emprisonnement pour financement illégal de campagne électorale. À ses côtés, treize autres prévenus ont été jugés, répartis en quatre groupes : le directeur de la campagne, les dirigeants de la société Bygmalion, les cadres de l’UMP et les membres de l’association de financement de la campagne du candidat Sarkozy. Ils étaient renvoyés notamment pour escroquerie et complicité de financement illégal de campagne électorale.

Les prévenus ont demandé leur relaxe du chef de complicité de financement illégal de campagne électorale en invoquant le principe d’interprétation stricte de la loi pénale. En effet, l’article L113-1 du code électoral, dans sa version antérieure disposait dans son I : « Sera puni d'une amende de 3 750 euros et d'un emprisonnement d'un an, ou de l'une de ces deux peines seulement, tout candidat en cas de scrutin uninominal, ou tout candidat tête de liste en cas de scrutin de liste, qui : [...] 3° Aura dépassé le plafond des dépenses électorales fixé en application de l'article L. 52-11 [...] 5° Aura fait état, dans le compte de campagne ou dans ses annexes, d'éléments comptables sciemment minorés.

Le tribunal judiciaire de Paris a toutefois écarté cet argument en estimant que : « le fait que le délit principal ne puisse être commis que par des personnes déterminées ou que la qualité de l'auteur soit un élément constitutif de celui-ci n'exclut en rien la complicité de tiers. » (TJ Paris, 30 septembre 2021, p.234). Ainsi, la complicité du tiers peut s’appliquer à tous les délits dès lors qu’elle n’est pas formellement exclue par les textes.

L’article 121-7 du Code pénal dispose : « Est complice d'un crime ou d'un délit la personne qui sciemment, par aide ou assistance, en a facilité la préparation ou la consommation ». La complicité suppose donc l'accomplissement d’un acte positif. Elle ne peut pas, par principe, se déduire d’une abstention (S. Fournier, Répertoire de droit pénal et de procédure pénale, « Complicité », Dalloz, 2019).

De la même façon, certains prévenus ont mis en avant leur fonction dans la campagne présidentielle pour faire valoir qu’ils n’avaient pas participé positivement au système de ventilation des dépenses entre le parti et les comptes de campagne.

Le tribunal judiciaire a cependant considéré que le directeur de campagne, le président et le trésorier de l’association ainsi que les experts comptables de la campagne ont tous validé le principe de dépenses sous-évaluées et ainsi permis que la campagne se poursuive et que de nouvelles dépenses électorales soient engagées.

Il existe en quelque sorte une pyramide remontant progressivement à Nicolas Sarkozy : là où les cadres de Bygmalion sont poursuivis pour faux et usage de faux, les cadres de l’UMP impliqués sont poursuivis pour faux et usage de faux et abus de confiance, tandis que les trésoriers de la campagne sont poursuivis pour usage de faux et escroquerie, tous pouvant être soupçonnés en outre de complicité de financement illégal de campagne électorale.

Au sommet de cette pyramide se trouvait Nicolas Sarkozy, auteur du délit de « financement illégal de campagne électorale », prévu par l’article L. 113-1 du code électoral, rendu applicable à l’élection présidentielle par la loi n° 62-1292 du 6 novembre 1962 relative à l’élection du Président de la République au suffrage universel qui, à l’époque des faits, disposait que « Sera puni d’une amende de 3750 euros et d’un emprisonnement d’un an, ou de l’une de ces deux peines seulement, tout candidat en cas de scrutin uninominal, ou tout candidat tête de liste en cas de scrutin de liste, qui « 3° Aura dépassé le plafond des dépenses électorales fixé en application de l’article L. 52-11 » ou encore « 5° Aura fait état, dans le compte de campagne ou dans ses annexes, d’éléments comptables sciemment minorés ».

Pour Nicolas Sarkozy, la question était moins celle de la matérialité des faits que celle de savoir si l’élément moral de l’infraction, l’intention de commettre ce délit, était constitué, c’est-à-dire si Nicolas Sarkozy était ou non dans la connaissance de ces éléments et si, en cas de réponse positive, il n’a rien fait pour les arrêter : l’article L. 113-1 du code électoral étant un délit et le texte n’ayant pas entendu déroger au principe de l’infraction intentionnelle.

L’élément moral était donc ici fondamental, le plus important. Sur ce point, le tribunal a semble-t-il appliqué la jurisprudence souple sur le critère moral issue notamment de la jurisprudence Tiberi (Cour de cassation, criminelle, Chambre criminelle, 3 mars 2015, n°13-82.917), l’élément moral clé étant que le responsable politique « ne pouvait pas ignorer » les faits incriminés.

En l’espèce le juge a estimé que « L’ex-président ne pouvait pas ne pas savoir que sa campagne de 2012 avait doublé le plafond des dépenses autorisées ».

Les treize coprévenus de Nicolas Sarkozy, poursuivis pour faux, abus de confiance et/ou escroquerie, ont écopé de deux ans à trois ans et demi de prison, partiellement assortis de sursis.

C’est bien la première fois qu’un ancien chef de l’Etat se trouve condamné sur la base d’une telle infraction pénale.

Pour rappel, la solution apportée par le Conseil constitutionnel dans la décision Sarkozy nº2019-783 QPC du 17 mai 2019, rendue dans le cadre de la procédure Bygmalion, doit être soulignée : le Conseil constitutionnel a refusé d’appliquer le principe non bis in idem en considérant que le contrôle des comptes de campagne et l’existence d’infractions pénales n’ont pas la même finalité (assurer le bon déroulement de l’élection présidentielle et faire respecter le principe d’égalité entre les candidats d’un côté, sanctionner les éventuels manquements à la probité des candidats et des élus de l’autre) et n’entrainent pas les mêmes sanctions (pénalité financière d’un côté, peine d’emprisonnement de l’autre).

Dès lors, la coexistence de la législation administrative et de la législation pénale est possible, la sanction pénale étant d’une puissance symbolique et dissuasive considérable.

Affaire Bygmalion : Sarkozy renvoyé en procès pour ses dépenses de campagne

Autres affaires de financement illégal de campagne électorale

L’article L. 113-1, de temps en temps, dans des affaires retentissantes, souvent associées à des questions de corruption. On peut en citer au moins trois : l’affaire du Casino d’Annemasse visant Charles Pasqua, l’affaire de corruption au conseil général des Yvelines, impliquant Pierre Bédier mais visant ici Dominique Paumier et enfin l’affaire de l’OPAC de Moselle visant les parlementaires Jean-Louis Masson et Marie-Jo Zimmermann.

Les deux premières ne concernaient pas la même hypothèse que Nicolas Sarkozy, car si l’article L. 113-1 est bien en cause, il s’agissait en l’espèce de l’acceptation d’un don illicite, donc de l’article L. 113-1.I 1° et 2°. La troisième est plus proche de notre hypothèse car elle engageait une minoration des dépenses de campagne, donc l’article L.

La première affaire est donc celle de l' »affaire du casino d’Annemasse » c’est à dire la condamnation le 12 mars 2008 de Charles Pasqua pour les élections européennes de 1999. L’ancien ministre de l’intérieur avait été jugé pour avoir bénéficié de 7,5 millions de francs (1,1 million d’euros) pour sa campagne, issus de la vente du casino d’Annemasse (Haute-Savoie) dont il avait autorisé, en tant que ministre, l’exploitation en 1994 : il s’agissait donc de l’acceptation d’un don illicite.
La deuxième affaire est liée à l’affaire Delfau, nom de la révélation d’une corruption généralisée au conseil général des Yvelines à la fin des années 1990 et qui s’est achevée en 2002, mettant en cause Pierre Bédier, lequel a été toutefois été récemment réélu président du conseil général des Yvelines, son inéligibilité ayant pris fin en 2012. Au cours de cette affaire de corruption c’est un conseiller général, Dominique Paumier, qui avait été inquiété pour financement illégal de sa campagne électorale : il s’agissait là aussi de l’acceptation illicite d’un financement. Ce dernier avait été condamné par un arrêt de la cour d’appel de Versailles du 27 juin 2002 pour corruption passive, atteinte à la liberté d’accès et à l’égalité des candidats dans les marchés publics, recel d’abus de biens sociaux et infraction au code électoral, à 2 ans d’emprisonnement avec sursis, 9.000 euros d’amende et 3 ans d’interdiction des droits de vote et d’éligibilité.
Une troisième affaire, moins connue mais plus proche de notre espèce, est l’affaire de l’OPAC de Moselle en 2005. Le sénateur (DVD) Jean-Louis Masson et le député (UMP) Marie-Jo Zimmermann avaient été mis en examen en 1999 après une plainte du maire (DVD) de Metz Jean-Marie Rausch, pour avoir employé dans leurs équipes de campagnes, pour les cantonales de 1994, les législatives de 1997, une législative partielle en 1998 et les régionales de 1998, des salariés rémunérés par l’OPAC de Moselle, que présidait alors M. Masson. Après un recours en cassation infructueux portant sur le délai de prescription de l’infraction de minoration des comptes de campagne (Cour de Cassation, Chambre criminelle, du 5 février 2003, 02-82.255), ils ont été condamnés le 23 juin 2005 par le tribunal correctionnel de Metz à des peines d’emprisonnement avec sursis. M.

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