Principes et fonctionnement des finances publiques

Les grands principes budgétaires ont émergé en France à partir du XIXe siècle. Elles doivent être lues dans la perspective de la reconnaissance d'un éventuel sixième principe : l'équilibre budgétaire. Traditionnellement au nombre de quatre (annualité, unité, universalité et spécialité), la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) adoptée en 2001 en a adjoint un cinquième : la sincérité. Ces fiches sont l'occasion de revenir sur chacun de ces grands principes qui structurent le droit des finances publiques.

Contexte historique et institutions

Les finances publiques ont connu un « âge d'or » à partir de la période révolutionnaire et jusqu'au début du XXe siècle. Cette période a, en particulier, été marquée par l'émergence de grands principes budgétaires. Contrairement aux institutions créées par Napoléon, les principes budgétaires n'ont été formalisés qu'après Waterloo dans le cadre de la monarchie parlementaire, même si certains d'entre eux existaient déjà auparavant. Ces principes correspondent à la volonté de maîtriser les finances publiques afin d'éviter de tomber dans les erreurs du passé (Ancien Régime, Révolution et Directoire).

La Direction générale des Finances publiques est au cœur de la vie financière publique. Implantée sur l'ensemble du territoire, la Direction générale des Finances publiques est au plus proche des usagers. Quelle que soit leur direction, ils œuvrent ensemble à anticiper la situation économique, ils contribuent à l’élaboration d’un budget selon les priorités du pays et lui donnent, par exemple, les moyens de la souveraineté industrielle.

Le Haut Conseil des finances publiques est une institution budgétaire indépendante du Gouvernement et du Parlement. Il est composé d’experts en économie et en finances publiques qui rendent des avis selon le principe de la collégialité. Ces avis sont rendus publics. Une institution budgétaire indépendante

Les missions du Haut Conseil des finances publiques (HCFP) ont été initialement définies par la loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques. La loi organique n° 2021-1836 du 28 décembre 2021 relative à la modernisation de la gestion des finances publiques a étendu le mandat du Haut Conseil et précisé ses nouvelles compétences. La loi du 6 décembre 2021 complète ces dispositions.

Lire aussi: Avis et Services de la DDFIP à Metz

Les principes de fonctionnement du Haut Conseil : indépendance, collégialité, transparence. Indépendance : le HCFP est un organisme indépendant vis-à-vis du Gouvernement et du Parlement. Ses membres, nommés pour une durée de cinq ans, ne sont pas révocables. Ils ne peuvent exercer de fonctions publiques électives, ni solliciter ou recevoir des instructions du Gouvernement ou de toute autre personne publique ou privée. Collégialité : le HCFP est une institution collégiale pluraliste composée d’experts en économie et en finances publiques. Il comprend des magistrats de la Cour des comptes, des personnalités qualifiées et le directeur général de l’Institut national de la statistique et des études économiques (Insee).

Les grands principes budgétaires

Les principes imposés par le pouvoir législatif et réglementaire permettent ainsi d’assurer, de manière générale, le bon fonctionnement des collectivités locales et de sécuriser leurs pratiques budgétaires et comptables. Le respect de ces principes est assuré par des préceptes qui déterminent notamment les ressources des collectivités. Ces principes sont à la fois des règles de fond et de forme. Ils doivent faire l’objet d’une application stricte. Cependant, la plupart d’entre eux comporte une ou plusieurs dérogations qui visent à simplifier les procédures ou à améliorer la gestion budgétaire.

1. Le principe de l’annualité budgétaire

En vertu de ce principe, le budget de la collectivité ne peut s’exécuter que sur une période correspondant à l’année civile, soit du 1er janvier de l’année N au 31 décembre de l’année N. En application de l'article L.1612-1 du CGCT, le principe d’annualité impose que le budget soit voté chaque année pour un an. L’autorisation donnée par l’assemblée délibérante est donc limitée dans le temps, pour la durée d’un exercice qui commence le 1er janvier et se termine le 31 décembre. Pour les collectivités locales, la date limite de vote du budget est fixée au 15 avril de l'exercice concerné, ou au 30 avril lorsqu'il s'agit d'une année de renouvellement de l’organe délibérant.

L’objectif du principe de l’annualité budgétaire sera essentiellement de permettre à l’assemblée délibérante de la collectivité de contrôler régulièrement l’ordonnateur (le Maire, le Président communautaire, le Président du conseil départemental etc …). En effet, l’exécutif local devra, tous les ans, obtenir l’adoption de son budget par un vote de l’ensemble des élus locaux. L’adoption du budget est, en effet, une prérogative qui appartient aux seuls élus de la collectivité. Aucune délégation ne peut donc intervenir en faveur de l’ordonnateur.

La règle de l’annualité budgétaire souffre toutefois quelques exceptions au titre desquelles figurent principalement le principe de la journée complémentaire et le principe de l’antériorité budgétaire.

Lire aussi: Devenir Inspecteur des Finances Publiques

• La journée complémentaire : cette exception concerne les dépenses et les recettes de la section de fonctionnement. Cette « journée » complémentaire dure en fait 1 mois puisque grâce à elle, il est possible de payer les dépenses et d’encaisser les recettes de fonctionnement de l’année N jusqu’au 31 janvier de l’année N+1.
• L’antériorité budgétaire : le vote du budget de la collectivité doit, en principe, intervenir avant le démarrage de l’exercice. L’article 1612-2 du CGCT autorise que l’adoption du budget puisse intervenir jusqu’au 15 avril de l’année +1 (date repoussée au 30 avril lors des années d’élections locales). En attendant l’adoption du budget, l’ordonnateur peut engager des dépenses de fonctionnement jusqu’à concurrence des crédits votés l’année précédente.
• Les restes à réaliser (RAR) : concernent autant la section d’investissement que la section de fonctionnement et correspondent, en dépense, aux charges engagées mais non mandatées au 31/12 de l’exercice. Pour les recettes, les justificatifs permettant d’objectiver ces RAR doivent être obligatoirement joints et transmis au comptable public.
• Les autorisations d’engagement (AE) et autorisations de programme (AP) : les AE concernent la section de fonctionnement et les AP la section d’investissement. Elles permettent d’engager des crédits au-delà de l’exercice budgétaire voté, constituant une exception importante au principe d’annualité. Dans l'instruction comptable M57, les collectivités pourront voter des AE et des AP relatives aux dépenses imprévues dans la limite de 2 % des dépenses réelles de chaque section.

2. Le principe de l’équilibre budgétaire

On se rappellera ici que le budget de toutes les collectivités locales se compose de deux sections : la section de fonctionnement et la section d’investissement. C’est dans le cadre de ces 2 sections que l’équilibre doit être trouvé. Le parfait équilibre entre les recettes et les dépenses de fonctionnement et d’investissement est une obligation juridique qui, par ailleurs, s’impose sous le contrôle des Chambres régionales des comptes (CRC).

Ce principe d’équilibre budgétaire sous-tend, en fait, 3 obligations distinctes :

1. Ce sont bien tous les budgets de la collectivité qui doivent être équilibrés ; l’éventuel déficit des uns ne peut être compensé par l’excédent des autres.
2. Les recettes et les dépenses doivent être évaluées de manière sincère, c’est-à-dire sans omission, majoration ou minoration.
3. Le remboursement de la dette de la collectivité doit être assuré par des recettes propres : il est interdit d’emprunter à nouveau pour rembourser le capital dû d'un autre emprunt.

Il existe toutefois une exception à la règle de l’équilibre budgétaire : le « sur-équilibre ». L’assemblée délibérante peut adopter la section de fonctionnement en sur-équilibre, c’est-à-dire avec plus de recettes que de dépenses. Ce sur-équilibre est une possibilité peu utilisée par les collectivités territoriales car il est souvent difficile à justifier auprès des administrés.

3. Le principe de l’unité budgétaire

Le principe d’unité principe oblige à rassembler toutes les données des finances publiques dans un document unique. Ainsi les révolutionnaires ont-ils unifié le budget qui regroupait l'ensemble des informations financières de l'État et des communes et des départements. L'article 6 de la loi organique prévoit que « le budget décrit, pour une année, l'ensemble des recettes et des dépenses budgétaires de l'État ». Il existe donc un principe d'exhaustivité ou « d'unité » du budget, qui doit retracer la totalité des opérations financières prévues et autorisées.

Le principe d'unité a donc pour fonction de faire la synthèse des finances publiques en vue de permettre au Parlement (ou à l'assemblée délibérante locale) de faire son travail correctement. Pour saisir la portée de l'unité budgétaire, il faut présenter successivement le principe puis les exceptions.

Lire aussi: Services de la DDFIP

Le principe d'unité budgétaire est toutefois rendu compliqué à atteindre du fait de la multiplication des budgets locaux et notamment des budgets annexes et des budgets autonomes et, enfin, de l’existence des budgets et décisions budgétaires modificatives.

• Les budgets annexes : budgets spéciaux distincts du budget général qui concernent certains services publics de l'État ou de la collectivité gérés comme des entreprises privées (services publics industriels et commerciaux). Les budgets annexes permettent d'individualiser la gestion de ces services afin de faciliter leur rentabilité et de connaître le véritable coût du service concerné.
• Les budgets autonomes : budgets de certains services dotés de l’autonomie budgétaire et financière et parfois de la personnalité juridique. Ces services peuvent être financés par des subventions de la collectivité et leurs finances n’apparaissent pas au budget de celle-ci.
• Les comptes spéciaux : avant la LOLF, on les appelait les comptes spéciaux du Trésor ; au départ destinés à retracer des mouvements de fonds provisoires, après la LOLF ils ont perdu leurs caractéristiques originelles et peuvent rapprocher certaines recettes de certaines dépenses afin de suivre certaines opérations.

4. Le principe d’universalité

En application de l'article L.2311-1 du CGCT, le principe d’universalité participe à garantir la transparence des fonds publics. Il impose, d’une part, la présentation distincte des dépenses et des recettes, sans compensation ou contraction, et d’autre part, la non-affectation des recettes aux dépenses. L’interdiction de contraction conduit à ne faire référence qu’à des charges ou produits bruts et non à des charges ou produits nets.

La non-affectation signifie que les recettes sont regroupées dans une caisse unique, plutôt que d’être directement affectées à une dépense spécifique, sous réserve de quelques exceptions (budgets annexes, recettes destinées à certains comptes spéciaux, etc.).

5. Le principe de spécialité

En application de l'article L.1612-1 du CGCT, le principe de spécialité consiste à n’autoriser une dépense qu’en l’affectant à un service (ou plusieurs services) en particulier, et dans un but défini. L’autorisation des dépenses est dotée de 4 caractéristiques :

1. La spécialité : l’autorisation est donnée pour une dépense précisément déterminée, en l’affectant à un service et dans un but particulier.
2. Le caractère temporaire : les crédits de dépense, comme l’ensemble du budget, ne sont valables que pour un exercice.
3. Le caractère limitatif : les crédits ne peuvent pas être dépassés sans nouveau vote.
4. La non-obligation : une autorisation n’entraîne jamais une obligation de dépense.

Pour chacune des deux sections, le crédit pour dépenses imprévues ne peut être supérieur à 7,5 % des dépenses réelles prévisionnelles de la section. Ces crédits autorisent, dans certaines limites, l’exécutif à effectuer des virements internes au sein d’une section.

Organisation, préparation et exécution du budget

Les budgets locaux permettent aux collectivités d’assumer les charges liées à leurs compétences. Ils servent à la fois au fonctionnement et à l’investissement, qui a pour but d’augmenter le patrimoine de la collectivité. Les finances locales se composent donc d’aspects économiques, juridiques, comptables et politiques. Elles se distinguent des finances privées, mais aussi de celles de l’État, en termes d’objectifs et de moyens d’action.

Les documents majeurs des finances locales : le budget primitif, les décisions modificatives, éventuellement un budget supplémentaire, accompagnés de documents préparatoires tels que le Rapport d’orientation budgétaire (ROB). Le compte administratif (CA) est un document budgétaire détenu par l’ordonnateur qui retrace l’ensemble des dépenses et recettes saisies au comptable public. Il est symétrique au compte de gestion, détenu par le comptable, qui retrace les opérations effectivement réalisées. Les comptes administratifs et de gestion sont adoptés chaque année par l’assemblée locale.

La préparation du budget peut être facilitée par l’utilisation d’outils de gestion : logiciels facilitant la préparation et le suivi du budget, ou encore la dématérialisation. La conduite des finances locales peut être facilitée par l’utilisation d’outils de gestion. Il s’agit par exemple de logiciels facilitant la préparation et le suivi du budget.

Autorisation et exécution des dépenses et recettes

Les dépenses sont autorisées selon les caractéristiques déjà évoquées (spécialité, temporaire, limitatif, non obligatoire). Les recettes sont autorisées à travers le vote des taux d’impôts locaux par l’assemblée délibérante et caractérisées par la non-affectation, avec quelques exceptions.

Le budget est exécuté par le maire ou le président du conseil départemental ou régional. Comme le budget de l’État, il est régi par la séparation entre l’ordonnateur et le comptable. L’ordonnateur est la personne chargée administrativement de la décision des opérations de dépense et de recette. Il correspond donc à l’exécutif. Les ordonnateurs ont pour rôle d’apprécier l’opportunité et le moment de la dépense. Les comptables publics sont des agents du ministère des finances ; ils manient les fonds et tiennent les comptes des collectivités. La fonction de caissier signifie qu’ils ont la compétence exclusive pour la manipulation de l’argent public. Le rôle de payeur consiste en la vérification de la régularité des opérations demandées par l’ordonnateur.

Exceptions, pratiques et contrôles

Les pratiques de débudgétisations ont toujours tenté les Gouvernements dans le sens où elles leur permettent d'alléger le montant des dépenses figurant en loi de finances. La débudgétisation consiste à sortir des dépenses du budget de l'État pour les placer ailleurs, dans les budgets d'autres personnes publiques ou privées.

Les budgets des personnes publiques autres que l'État se sont développés. Ils sont appelés les budgets autonomes. De nombreuses personnes publiques ont un budget qui n'est pas regroupé dans la loi de finances. C'est le cas de nombreux établissements publics (ex. : le Musée du Louvre qui est un EPA) et, bien sûr, des collectivités territoriales.

Les collectivités territoriales doivent se plier à un certain nombre d’exigences : respect des grands principes budgétaires (annualité, universalité, unité, spécialité et équilibre réel) et de la sincérité. Leur respect est contrôlé par le préfet, la chambre régionale des comptes et le juge. Les règles de fonctionnement et l’organisation du HCFP sont précisées par son règlement intérieur et sa charte déontologique.

Normes constitutionnelles et marges de manœuvre

Les collectivités sont aussi protégées par des principes constitutionnels : la libre administration et l’autonomie financière. Ces principes garantissent la démocratie locale, à travers le rôle de l’assemblée délibérante. Ils permettent à l’assemblée d’avoir une connaissance détaillée et transparente du budget proposé au vote. A posteriori, ils facilitent le contrôle et assurent que le budget voté soit effectivement exécuté. Enfin, ces principes garantissent l’autonomie financière des collectivités locales.

Pour autant, les collectivités conservent des marges de manœuvres importantes dans la gestion de leurs finances. Beaucoup de pratiques de gestion restent facultatives. Par exemple, le contrôle de gestion ou encore l’analyse financière sont fortement conseillés. S’ils apportent de nombreux avantages à la collectivité, ils ne sont pas obligatoires.

Documents et procédures de contrôle

Le respect de ces principes est formalisé par des règles : obligations matérialisées par les instructions budgétaires et comptables, publication des documents budgétaires, dématérialisation et utilisation de certains logiciels de gestion. La Cour des comptes et les Chambres régionales des comptes assurent le contrôle de la sincérité et de la conformité des budgets.

Tableau récapitulatif des principes budgétaires

Les principes exposés décrivent un cadre juridique et opérationnel complet pour la préparation, l’adoption et l’exécution du budget public. Ils assurent la transparence, la responsabilité et la continuité du service public tout en encadrant les marges de manœuvre des décideurs publics.

balises: #Financ

Articles populaires:

• Guide complet sur la création et le fonctionnement d'une SE
• Découvrir les bases de la finance d'entreprise
• Tout savoir sur le métier d'Assistant de Gestion
• Comment tenir son livre de comptes en tant qu'auto-entrepreneur
• Tout savoir sur l'apport en fonds propres pour la société Bel Air