Le Rôle et les Missions du Haut Conseil des Finances Publiques (HCFP) en France

Le Haut Conseil des Finances Publiques (HCFP) est un organisme indépendant jouant un rôle crucial dans la gouvernance financière de la France. Créé par la loi organique du 17 décembre 2012, il est chargé d'évaluer la crédibilité des prévisions macroéconomiques du gouvernement et de veiller au respect des règles budgétaires. Cet article explore en détail les missions et le fonctionnement de cette institution clé.

Composition et Organisation du HCFP

Le Haut Conseil des Finances Publiques (HCFP), « organisme indépendant placé auprès de la Cour des comptes », a été créé par la loi organique du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques et installé le 21 mars 2013. Il est présidé par le Premier président de la Cour des comptes et comprend dix autres membres nommés pour cinq ans :

• Quatre magistrats de la Cour des comptes désignés par son Premier président.
• Quatre personnalités désignées par les présidents des deux Assemblées parlementaires et de leurs commissions des finances en raison de leurs compétences dans les domaines des finances publiques et des prévisions macro-économiques.
• Une personnalité désignée par le président du conseil économique, social et environnemental en raison des mêmes compétences.
• Le directeur général de l’INSEE est nommé ès qualités.

Les magistrats de la Cour, autres que le président, et les membres nommés par le Parlement doivent être pour moitié des hommes et pour moitié des femmes.

Installé le 21 mars 2013, le HCFP a aussitôt adopté son règlement intérieur qui prévoit notamment un secrétariat permanent chargé de préparer ses avis et dirigé par un rapporteur général nommé par décision du président après avis du Haut Conseil. Le rapporteur général est assisté de deux adjoints, trois rapporteurs et une assistante qui partagent leur temps de travail entre le Haut Conseil et la première chambre de la Cour des comptes. En pratique, le HCFP se réunit, comme la Cour, rue Cambon. Sa logistique (organisation de téléconférences…) est assurée par la Cour.

Missions Principales du HCFP

Les missions du Haut Conseil des finances publiques sont définies dans la loi organique relative aux lois de finances, dans ses articles 61 et 62. Le HCFP est saisi de l’ensemble des textes relatifs aux finances publiques. Ses avis portent ainsi sur le futur (le prochain exercice budgétaire ou la prochaine programmation pluriannuelle des finances publiques) et sur le passé (l’année budgétaire écoulée). Ils sont rendus publics en même temps que les projets de lois sur lesquels ils portent, en amont de leur transmission au Parlement.

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Le Haut Conseil doit donner un avis sur les prévisions macroéconomiques sur lesquelles reposent les projets de lois de finances et de financement de la sécurité sociale, initiales et rectificatives, les projets de lois de programmation des finances publiques et les programmes de stabilité.

Plus précisément, le HCFP est chargé de rendre un avis sur :

• Les hypothèses macroéconomiques, notamment les prévisions de croissance et d'inflation produites par le Gouvernement pour préparer les principaux textes qui régissent les finances publiques, avant leur présentation au Parlement.
• Les projets de loi de programmation des finances publiques, projets de loi de finances, projets de loi de financement de la sécurité sociale, projets de loi de finances et loi de financement de la sécurité sociale rectificatifs, projets de lois de programmation sectorielles, et projets de programme de stabilité transmis chaque année à la Commission européenne et au Conseil de l’Union européenne.

Lorsqu’il exprime un avis sur le réalisme des prévisions de croissance, le HCFP tient compte des prévisions d’autres organismes. Il peut procéder à l'audition des représentants de l'ensemble des administrations compétentes dans le domaine des finances publiques, de la statistique et de la prévision économique.

Au printemps, il rend un avis, dans le cadre du projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l'année, sur les écarts éventuels entre les résultats de l'exécution de l'année écoulée et les orientations pluriannuelles de solde structurel.

Le HCFP et la Sincérité Budgétaire

Le Haut Conseil des finances publiques, quant à lui, n'emploie jamais le terme de « sincérité ». Son mandat organique porte principalement sur trois objets : les prévisions macroéconomiques sur lesquelles reposent les textes financiers, dont il est saisi sans que la LOLF précise ce sur quoi il est supposé se prononcer ; les articles liminaires, dont il doit apprécier la « cohérence » avec les orientations pluriannuelles en vigueur ; et depuis la réforme organique de décembre 2021, les prévisions de recettes et de dépenses dont il est chargé d'apprécier le « réalisme ».

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De son premier avis, rendu en septembre 2013 sur le projet de loi de finances pour 2014 jusqu'au plus récent sur le projet de loi de fin de gestion 2023, le Haut Conseil s'en est tenu à une lecture stricte de son mandat et a évité de se référer à des règles ou principes issus d'autres sources que son texte constitutif.

C'est la raison pour laquelle, sur les prévisions macroéconomiques, son appréciation est contenue dans des adjectifs à vocation d'objectivité : les prévisions qui ne présentent aucun défaut apparent et se situent en ligne avec celles des organisations internationales et des institutions de prévision sont qualifiées de « crédibles » ou « réalistes », avec une dégradation possible, selon le nombre et la gravité des fragilités identifiées, en « plausibles », « acceptables » ou « atteignables ». Si, à l'inverse, ces prévisions ne sont pas en ligne avec les autres prévisions disponibles ou présentent des fragilités, elles seront qualifiées d'« optimistes » (ce qui signifie qu'il existe un biais au regard des informations disponibles), « fragiles » ou « peu vraisemblables ».

Le « réalisme » qu’apprécie ainsi le Haut Conseil n'est donc pas si éloigné de la « sincérité » dans la définition qu'en donne le Conseil constitutionnel : l'intentionnalité exigée par ce dernier correspond assez bien aux biais éventuels qu'identifie ou non le Haut Conseil dans les prévisions, tandis que l'impact sur l'équilibre général peut être ramené, avec quelques nuances, à une appréciation de la gravité.

Impact et Influence du HCFP

Le pouvoir réel du HCFP réside dans sa capacité à exprimer publiquement des avis convaincants qui sont largement repris dans les médias, les travaux parlementaires et les analyses de la situation de la France réalisées par les organismes privés et les organisations internationales. Le Gouvernement et le Parlement ne peuvent pas les ignorer. Le Conseil Constitutionnel se réserve le pouvoir de censurer une loi financière en s’appuyant sur l’avis du HCFP.

La Commission européenne tient également compte de ses avis pour analyser la situation de la France et proposer des recommandations au Conseil de l’Union européenne. Ces conclusions peuvent toutefois différer de celles du HCFP, notamment parce que celui-ci donne un avis sur les prévisions macroéconomiques et les estimations de solde structurel du Gouvernement français sans pouvoir proposer d’alternative, alors que la Commission peut retenir d’autres prévisions macroéconomiques et ne calcule pas le solde structurel exactement de la même façon que le Gouvernement français.

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Exemples Concrets d'Intervention du HCFP

Le Haut Conseil considère que la prévision de croissance du PIB pour 2025 (+0,7 %) n’est pas hors d’atteinte malgré l’accumulation de risques à la baisse.

L’évolution de la dépense primaire nette en 2025 serait légèrement supérieure à celle requise (+0,9% contre un plafond de +0,8%). La trajectoire d’évolution de la DPN du Gouvernement pour 2025 a été fixée à 0,9% soit 0,1 point au-dessus du maximum annuel fixé par le Conseil dans sa recommandation (+0,8 %).

Selon les prévisions du Gouvernement, le ratio de la dette au PIB continuerait de croître en 2026 et 2027, pour atteindre un point haut à 118,1 points de PIB. L’infléchissement du ratio de la dette publique au PIB ne débuterait qu’à partir de 2028.

En 2024, le rendement des prélèvements obligatoires a été très décevant au regard des prévisions tandis que les dépenses ont conservé une tendance soutenue.

Le Haut Conseil constate un nouvel affaissement des finances publiques en 2024. Au regard d’un « écart important », supérieur d’environ 1,5 point, entre le déficit structurel constaté en 2024 et celui prévu par la PLFP du 18 décembre 2023, le Haut Conseil déclenche le mécanisme de correction inscrit dans la loi organique de 2001.

Par rapport au PLF initial d’octobre dernier, le Gouvernement a revu sa prévision de déficit public pour 2024 à la baisse de 0,1 point de PIB et à la hausse de 0,4 point de PIB pour 2025.

La trajectoire d’endettement présentée par le Gouvernement est nettement dégradée par rapport à celle de la loi de programmation des finances publiques (LPFP), promulguée il y a un peu plus d’un an en décembre 2023.

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