Fonctionnement du mandatement des dépenses publiques

Le budget de l’Etat autorise et prévoit les recettes et les dépenses de l’Etat pour une année. Tout au long de celle-ci, les autorisations sont mises en œuvre, les recettes autorisées sont recouvrées et les dépenses sont réalisées. L’exécution du budget, régie par le droit de la comptabilité publique, est mise en œuvre dans le cadre d’un principe : la séparation des ordonnateurs et des comptables, par des acteurs bien particuliers : les ordonnateurs et les comptables, à travers des actions bien précises : les procédures d’exécution.

Le principe régissant l’exécution : la séparation des ordonnateurs et des comptables

Grand principe du droit de la comptabilité publique, la séparation des ordonnateurs et des comptables remonte, comme les principes de droit budgétaire, à l’époque de la Restauration. C’est en effet l’ordonnance du 14 septembre 1822 qui l’a proclamé. Repris par tous les règlements généraux de la comptabilité publique, il était énoncé à l’article 3 du décret du 29 décembre 1962 portant règlement général sur la comptabilité publique (RGCP) et de manière indirecte par le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique (GBCP) qui s’est substitué au décret RGCP.

Comme tous les principes de séparation que connait le droit public français, séparation des pouvoirs en droit constitutionnel et séparation des autorités administratives et judiciaires en droit administratif, la séparation des ordonnateurs et des comptables se traduit par une double séparation : organique et fonctionnelle. Non seulement les organes sont distincts et indépendants, les ordonnateurs et les comptables ne dépendent pas l’un de l’autre, mais de plus les fonctions exercées par eux sont distinctes, les premiers décident des dépenses et des recettes dans le cadre bien sûr de l’autorisation budgétaire, les seconds disposant seuls des deniers publics sont en mesure de payer et de recouvrer celles-ci.

Enoncé par le décret GBCP, le principe de la séparation des ordonnateurs et des comptables se justifie par le contrôle qu’il permet de mettre en place, sa violation est donc sévèrement sanctionnée.

Énoncé

Le principe est énoncé en trois temps par le décret GBCP du 7 novembre 2012.

Exclusivité des fonctions

L’article 8 du décret réserve les « opérations relatives à l'exécution du budget » exclusivement aux ordonnateurs et aux comptables publics. Ils sont donc seuls habilités à intervenir dans l’exécution des budgets.

Délimitation des fonctions

S’agissant des ordonnateurs le décret précise dans son article 11 qu’ils « constatent les droits et les obligations, liquident les recettes et émettent les ordres de recouvrer. Ils engagent, liquident et ordonnancent les dépenses. Le cas échéant, ils assurent la programmation, la répartition et la mise à disposition des crédits ». Les ordonnateurs sont donc ceux qui décident de la dépense et de la recette.

Les comptables eux sont plutôt des exécutants au sens strict. L’article 18 précise en effet qu’ils sont seuls chargés :

De la tenue de la comptabilité générale ;
Sous réserve des compétences de l'ordonnateur, de la tenue de la comptabilité budgétaire ;
De la comptabilisation des valeurs inactives ;
De la prise en charge des ordres de recouvrer et de payer qui lui sont remis par les ordonnateurs ;
Du recouvrement des ordres de recouvrer et des créances constatées par un contrat, un titre de propriété ou tout autre titre exécutoire ;
De l'encaissement des droits au comptant et des recettes liées à l'exécution des ordres de recouvrer ;
Du paiement des dépenses, soit sur ordre émanant des ordonnateurs, soit au vu des titres présentés par les créanciers, soit de leur propre initiative ;
De la suite à donner aux oppositions à paiement et autres significations ;
De la garde et de la conservation des fonds et valeurs appartenant ou confiés aux personnes morales mentionnées à l'article 1er ;
Du maniement des fonds et des mouvements de comptes de disponibilités ;
De la conservation des pièces justificatives des opérations transmises par les ordonnateurs et des documents de comptabilité.

Incompatibilité

Elle est posée par l’article 20 dans des termes bien précis : « Les fonctions d'ordonnateur et celles de comptable public sont incompatibles ». Cette incompatibilité va très loin puisque : « Les conjoints des ordonnateurs, ou les partenaires avec lesquels ils sont liés par un pacte civil de solidarité, ne peuvent être comptables des personnes morales auprès desquelles ces ordonnateurs exercent leurs fonctions ».

Sanction : la gestion de fait

C’est une théorie d’origine jurisprudentielle (Cour des comptes, Ville de Roubaix 23 août 1834). Mais le Législateur va la reprendre à son compte. Les derniers textes étant la loi du 23 février 1963 art 60- XI et la loi n° 82-594 du 10 juillet 1982. Ils précisent la définition et la sanction de la théorie de la gestion de fait.

La loi du 23 février 1963, article 60 : XI - Toute personne qui, sans avoir la qualité de comptable public ou sans agir sous contrôle et pour le compte d'un comptable public, s'ingère dans le recouvrement des recettes affectées ou destinées à un organisme public doté d'un poste comptable ou dépendant d'un tel poste doit, nonobstant les poursuites qui pourraient être engagées devant les juridictions répressives, rendre compte au juge financier de l'emploi des fonds ou valeurs qu'elle a irrégulièrement détenus ou maniés.

La loi n° 82-594 du 10 juillet 1982 : « Les gestions de fait sont soumises aux mêmes juridictions et entraînent les mêmes obligations et responsabilités que les gestions régulières. » Néanmoins, le juge des comptes peut, hors le cas de mauvaise foi ou d'infidélité du comptable de fait, suppléer par des considérations d'équité à l'insuffisance des justifications produites.

Définition de la gestion de fait

Lorsqu’une personne non habilitée s’immisce dans la gestion d’un poste comptable elle commet une gestion de fait. Elle se définit donc par les personnes et par les actes de ces mêmes personnes.

Les personnes

Lorsque des comptables réguliers s’immiscent dans la gestion d’un service qui n’est pas le leur, ils commettent une gestion de fait, de même que des agents de comptables habilités par ceux-ci, quand ils vont au-delà de l’habilitation. Il en va de même pour des fonctionnaires dépourvus de toute habilitation, d’un comptable ainsi que de toute autre personne non habilitée qu’elle agisse elle-même (maniement de brève main) ou qu’elle agisse sur instructions (maniement de longue main). Ceci est valable non seulement pour les personnes physiques, mais aussi pour les personnes morales.

Les actes

Le maniement irrégulier de deniers publics est constitutif de la gestion de fait. Toutefois, cette notion a évolué avec le temps : elle s’est élargie. D’abord parce que la définition du maniement irrégulier s’est élargie elle-même. On est passé de la manipulation à la simple détention. D’autre part, la notion de deniers publics a évolué elle aussi. Pendant longtemps, les deniers publics se définissaient comme des fonds ou des valeurs appartenant à des organismes publics. Or de nos jours on considère que des fonds et des valeurs privés réglementés sont également des deniers publics.

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Plus précisément la gestion de fait se traduit de deux manières :

par l’immixtion dans l’encaissement d’une recette destinée à un organisme public doté d’un comptable public ;
par l’extraction irrégulière de deniers publics par un mandat fictif : un mandat de paiement est émis par un ordonnateur pour une dépense ne correspondant pas à la réalité (mandat fictif) et payé par le comptable patent au vu d’une certification du service fait donnée par complaisance.

La sanction de la gestion de fait

Elle est double puisqu’elle se situe sur le terrain de réparation des dommages, mais aussi sur le plan répressif.

La réparation des dommages

Le comptable de fait doit rendre ses comptes à la Cour des comptes ou aux Chambres régionales des comptes qui déclarent ou non la personne, comptable de fait. Il encourt la même responsabilité que le comptable régulier : il est responsable personnellement et pécuniairement. Il peut donc être mis en débet.

La répression des fautes

Le comptable de fait peut être condamné par le juge pénal pour immixtion dans les fonctions publiques. En l’absence d’une telle condamnation, le juge des comptes peut le condamner à payer une amende qui est plafonnée à la valeur des sommes irrégulièrement maniées.

La loi n° 2001-1248 du 21 décembre 2001 relative aux chambres régionales des comptes et à la Cour des comptes a supprimé le caractère automatique de l’inéligibilité du Maire, du Président du Conseil général et du Président du Conseil régional en cas de déclaration de gestion de fait. Simplement, entre cette déclaration et jusqu’à ce que le quitus de sa gestion lui ait été donné, il est suspendu de sa qualité d'ordonnateur. Enfin, le même texte précise que l'action en déclaration de gestion de fait est prescrite pour les actes constitutifs de gestion de fait commis plus de dix ans avant la date à laquelle la Cour des comptes en est saisie ou s'en saisit d'office.

L’arrêt de la Cour des comptes condamnant le comptable de fait peut faire l’objet d’un appel devant le Conseil d’Etat dans les deux mois. Un recours en révision devant la Cour des comptes elle-même est possible sans délai si des faits nouveaux sont découverts.

Les acteurs de l’exécution : ordonnateurs et comptables

Les ordonnateurs sont ceux qui interviennent les premiers. Ce n’est qu’ensuite que les comptables agissent. Ce sont des administrateurs qui en plus de leurs fonctions propres « prescrivent l’exécution des recettes et des dépenses publiques ». Il existe plusieurs catégories d’ordonnateurs qui disposent d’un même statut.

Les différents ordonnateurs

Trois catégories d’ordonnateurs doivent être distinguées : les ordonnateurs principaux, les ordonnateurs secondaires et les ordonnateurs délégués ou suppléants.

Les ordonnateurs principaux

Les ordonnateurs principaux sont habilités à agir directement par la loi de finances. En effet, les crédits sont spécialisés par programme ; chaque programme étant attribué à un ministère, les crédits correspondants sont donc directement confiés au ministre. Selon l’article 74 du décret GBCP du 7 novembre 2012, « les ministres sont seuls ordonnateurs principaux des recettes et des dépenses du budget général, des budgets annexes et des comptes spéciaux ». Certains ministres sont ordonnateur principal à plusieurs titres, d’abord, bien sûr au titre du budget général pour ce qui est de leur services, mais aussi parfois, au titre d’un budget annexe, voire de plusieurs et pour ce qui est du ministre des finances au titre des comptes spéciaux du Trésor.

Les ordonnateurs secondaires

Les ordonnateurs secondaires agissent en vertu d'une délégation de pouvoir des ordonnateurs principaux. L’article 75 du décret GBCP de 2012 précise que « le préfet est ordonnateur secondaire des services déconcentrés des administrations civiles de l'Etat, dans les conditions prévues par l'article 32 du décret du 29 avril 2004 relatif aux pouvoirs des préfets ». Cependant, il existe des exceptions : les services du ministère de la justice et ceux du ministère des finances.

Ordonnateurs délégués ou suppléants

Les ordonnateurs délégués ou suppléants interviennent pour assurer la continuité des fonctions d’ordonnancement lorsque les ordonnateurs principaux ou secondaires ne peuvent exercer directement.

Le statut, obligations et responsabilité des ordonnateurs

Les ordonnateurs engagent les dépenses et prescrivent aux comptables de les payer. Ils sont souvent soumis à un « contrôle budgétaire ». L’ordonnateur engage, liquide et mandate (ou ordonnance) la dépense. L’engagement représente la décision de lancer la dépense à partir des crédits votés.

L’« engagement » est l’acte juridique par lequel une personne morale crée ou constate une obligation à son encontre, par exemple la signature d’un marché. La « liquidation » consiste à vérifier la réalité de la dette de la personne publique et à arrêter son montant en vue de la payer. Il s’agit notamment de vérifier le « service fait », c’est-à-dire que le créancier a livré les biens ou assuré les prestations comme convenu, et de le certifier. « L’ordonnancement » est l’ordre donné au comptable public de payer la dépense. Il est accompagné des pièces justificatives qui permettent au comptable d’exercer ses propres contrôles.

Les comptables publics : rôle, obligations et responsabilité

Le comptable, quant à lui, opère un contrôle très strict et encadré de la régularité de la dépense avant de procéder au paiement de la dépense. Dans un premier temps, il prend en charge le mandat et vérifie la capacité de l’ordonnateur à mandater la dépense, l’exacte imputation de la dépense sur le budget voté de la collectivité, la disponibilité des crédits, les pièces justificatives, etc. Si tout est en ordre, le comptable procède au paiement de la dépense. Dans le cas contraire, il rejette le mandat et demande des pièces complémentaires.

L’article 60 de la loi du 23 février 1963 prévoit que les comptables publics sont personnellement et pécuniairement responsables du paiement des dépenses, notamment des contrôles qu'ils doivent assurer. Elles examinent les comptes des comptables publics et les contrôles auxquels ils ont procédé. Si elles constatent que le comptable a manqué à ses obligations de contrôle mais sans causer de préjudice financier à l’organisme concerné, par exemple parce que l’erreur commise porte sur le classement de la dépense dans la nomenclature, elles imposent au comptable de s’acquitter d’une somme dont le montant, variable selon les circonstances, est plafonné en fonction de l’importance de son poste. Les comptables publics peuvent obtenir du ministre du budget la remise gracieuse des montants mis à leur charge. En cas de préjudice financier pour l’organisme concerné, cette remise ne peut pas être totale et un montant minimal doit être laissé à la charge du comptable, variable selon l’importance de son poste.

Le fonctionnement pratique du mandatement

Mandatement et séparation ordonnancement / paiement

En comptabilité publique, il existe un principe de séparation des fonctions d’ordonnateur et des fonctions de comptable public. Par ce principe, celui qui décide et donne l’ordre de réaliser une dépense est l’exécutif de la collectivité. Exemple : le maire de la commune peut ordonner une dépense. Celui qui paie est un agent du trésor public (agent de l’État), totalement extérieur à la collectivité. Ce principe est posé pour éviter que tout élu local ou fonctionnaire territorial ne manipule de l’argent public. Il existe donc un contrôle réciproque entre l’ordonnateur et le comptable.

Étapes de la procédure

Engagement : l’ordonnateur engage la dépense à partir des crédits votés.
Liquidation : la liquidation a pour objet de vérifier la réalité de la dette de l’établissement et d’arrêter le montant de la dépense. La constatation du service fait consiste à vérifier la réalité de la dette.
Ordonnancement (mandatement) : l’ordre administratif par lequel l’ordonnateur donne ordre au comptable de payer, en lui fournissant un mandat de paiement comportant toutes les pièces justificatives de la dépense. L’ordonnateur donne ainsi l’ordre au comptable, par mandat, de procéder au paiement. Le mandat s’accompagne d’un ordre de virement au fournisseur.
Contrôle et paiement : le comptable vérifie la capacité de l’ordonnateur à mandater la dépense, l’exacte imputation de la dépense sur le budget voté, la disponibilité des crédits, les pièces justificatives, etc., puis procède au paiement si tout est en ordre.

Contrôles complémentaires

Il a notamment pour objet de contrôler la « soutenabilité » des engagements des ordonnateurs, c’est-à-dire leur compatibilité avec les crédits disponibles pour l’exercice considéré ou prévus pour les années suivantes dans le cadre de la programmation budgétaire. Il s’exerce notamment par le moyen de visas sur la répartition initiale des crédits de chaque « programme » entre les « budgets opérationnels de programme » qui le composent, compte-tenu des crédits mis en réserve, et sur la répartition des autorisations d’emplois entre les programmes du ministère considéré.

En cours d’année, certains actes d’engagement, concernant plus particulièrement les recrutements et les investissements, peuvent être soumis au visa ou à l’avis préalable du contrôleur budgétaire si leur montant dépasse des seuils spécifiques à chaque ministère définis en fonction de la qualité du contrôle interne budgétaire (cf. Le contrôle budgétaire des établissements publics de santé (EPS) relève des « agences régionales de santé » (ARS) et fait l’objet de dispositions spécifiques).

Procédures particulières et mandatement d’office

Conformément à l'article L.1612-15 du CGCT, les dépenses obligatoires d'une collectivité territoriale sont "les dépenses nécessaires à l’acquittement des dettes exigibles et les dépenses pour lesquelles la loi l’a expressément décidé." Il résulte des dispositions de cet article et de la jurisprudence qu'une dépense ne peut être regardée comme obligatoire, et faire l'objet d'un mandatement d'office, que si elle correspond à une dette échue, certaine, liquide, non sérieusement contestée dans son principe et dans son montant et découlant de la loi, d'un contrat, d'un délit, d'un quasi-délit ou de toute autre source d'obligations.

Pour les communes, une liste non exhaustive de ces dépenses figure à l'article L.2321-2 du CGCT. L'article L.1612-15 du CGCT prévoit que toute personne y ayant intérêt peut saisir la Chambre régionale des comptes (CRC). Conformément à l'article R.1612-32 du CGCT, cette saisine doit être "motivée, chiffrée et appuyée de toutes justifications utiles, et notamment du budget voté et, le cas échéant, des décisions qui l'ont modifié". Le cas échéant, la CRC constatera alors, dans un délai d'un mois à partir de la saisine, qu'une dépense obligatoire n'a pas été inscrite au budget ou l'a été pour une somme insuffisante, et adressera une mise en demeure à la collectivité territoriale concernée.

Si, dans un délai d'un mois suivant la mise en demeure, celle-ci n'est pas suivie d'effet, la CRC demande au préfet de département d'inscrire cette dépense au budget et propose, s'il y a lieu, la création de ressources ou la diminution de dépenses facultatives destinées à couvrir la dépense obligatoire. Le préfet règle et rend exécutoire le budget rectifié en conséquence.

La procédure de mandatement d’office

L'article L.1612-16 du CGCT prévoit qu’à défaut de mandatement, par l'ordonnateur, des dépenses qui auront fait l'objet d'une procédure d'inscription d'office, mais également des dépenses dotées de crédits au budget, le préfet de département peut y procéder d'office. Toute personne y ayant un intérêt peut saisir le préfet. Si le préfet constate le caractère obligatoire de la dépense, et que les crédits nécessaires à son paiement sont disponibles sur le budget de la collectivité, il met en demeure l'ordonnateur de mandater les crédits en cause. Si, dans un délai d'un mois suivant la mise en demeure, l'ordonnateur refuse de mandater les crédits en cause, il revient au préfet d'y procéder d'office par arrêté.

Aspects pratiques et comptables

Les restes à réaliser correspondent aux dépenses engagées et non mandatées de l'exercice précédent (article R. 2311-11 du CGCT). Ils ne donnent pas lieu à une ouverture de crédit au titre de l'exercice en cours et ne constituent donc pas une dépense prévisionnelle. Par conséquent, leur montant ne peut être retenu dans le calcul du total des dépenses réelles prévisionnelles de chaque section. En cas de dépassement du plafond fixé par la loi, une lettre d’observation peut être adressée à la collectivité locale lui suggérant d’adopter une nouvelle délibération budgétaire.

La liquidation a pour objet de vérifier la réalité de la dette de l’établissement et d’arrêter le montant de la dépense. La constatation précède logiquement la liquidation, mais elles sont étroitement liées. La constatation du service fait consiste à vérifier la réalité de la dette. Cette opération a donc pour but de s’assurer que la personne ou l’organisme avec lesquels l’établissement a traité ont bien accompli les obligations qui leur incombent.

Lors de la passation d’un contrat à caractère pluriannuel, les collectivités territoriales peuvent donc engager la totalité de la dépense par le vote d’une autorisation de programme et n’inscrire chaque année que les crédits de paiement nécessaires à l’acquittement de la tranche annuelle de l’opération. Cette technique permet de lisser dans le temps l’effort de la collectivité et d’éviter les reports de crédits importants d’une année sur l’autre.

Contrat de mandat : dispositions générales à connaître

Contrôles internes, audits et responsabilités récentes

Le contrôle interne budgétaire porte spécifiquement sur le respect des règles budgétaires. L’audit interne est une activité exercée de manière indépendante et objective qui donne aux responsables d’un organisme une assurance sur le degré de maîtrise des opérations. Il s’assure ainsi que les dispositifs de contrôle interne sont efficaces. Il est souvent directement rattaché au responsable de l’organisme (secrétaires généraux, voire directeurs d’administrations, pour l’Etat).

La responsabilité des ordonnateurs et des comptables a été profondément transformée par une ordonnance du 23 mars 2022 relative au « régime de responsabilité des gestionnaires publics ». Les gestionnaires publics sont sanctionnés par la chambre du contentieux en cas de « faute grave ayant causé un préjudice financier significatif » commise à travers une infraction aux règles relatives à l’exécution des recettes et des dépenses ou à la gestion des biens publics. Les sanctions prennent la forme d’amendes dont le montant peut atteindre six mois de rémunération.

Acteur	Rôle principal	Contrôles exercés
Ordonnateur	Décide, engage, liquide, ordonne le paiement	Respect des crédits, certification du service fait
Comptable public	Tenue des comptes, recouvrement, paiement	Vérification de la disponibilité des crédits, pièces justificatives, conformité budgétaire

Les comptables publics ont la charge exclusive de manier les fonds publics et de tenir les comptes. Ils doivent contrôler avant paiement les ordres de payer reçus des ordonnateurs. Le contrôle du comptable sur la validité de la dette porte sur la certification du service fait, l’exactitude de la liquidation, l’application des règles de prescription, la production des pièces justificatives (commande initiale de l’ordonnateur et factures émises par le créancier par exemple), l’intervention des contrôles préalables prescrits par la réglementation comme les visas des contrôleurs budgétaires. Le contrôle du comptable, comme celui du contrôleur budgétaire, ne porte pas sur l’opportunité, ni même sur la régularité autre que budgétaire des actes juridiques engageant la dépense.

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