Tendances du Financement des Retraites en France à l'Horizon 2040
Le système de retraite français, instauré en 1945, s'appuie sur un double principe : une solidarité intergénérationnelle entre actifs et retraités ainsi qu’une solidarité fondée sur des critères socioprofessionnels. C’est un choix collectif, un modèle de société.
Il est structuré en trois composantes : la retraite de base, la retraite complémentaire et la retraite supplémentaire. Si les deux premières sont obligatoires dans le régime général, la troisième est facultative.
En 2040, un Français sur quatre aura 65 ans ou plus, selon l’Insee. Ce choc démographique pourrait avoir des conséquences sur la stabilité des finances publiques et sur la future croissance économique du pays. Le système de retraite par répartition, soutenu par une large majorité de Français, doit donc être protégé afin d’être en mesure de suivre les changements économiques et démographiques à venir.
Les recettes du système de retraite dépendent principalement du nombre d’actifs, de la croissance, de la productivité du travail et du niveau du taux de chômage.
La campagne législative a mis au cœur des débats la proposition d’abrogation de la réforme des retraites de 2023. Prenons garde ! Avec des dépenses de retraite qui atteignent 13% du PIB et qui sont le premier poste de dépenses publiques, l’équilibre du système des retraites est indissociable du redressement des comptes publics.
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Pourtant le dernier rapport annuel du Conseil d'orientation des retraites (Cor) montre que les perspectives sont loin d’être favorables : Malgré la réforme des retraites de 2023, le système de retraites est attendu en déficit, un déficit qui devrait même se creuser jusqu’en 2070. Le solde du système de retraites devrait s'établir à -5,4 Mds € en 2024. A partir de 2024, le déficit officiel sera de -5,4 milliards € et de -0,5 point de PIB en moyenne sur 25 ans pour finir à -0,8 point de PIB. Cela a l’air de rien mais ça représente 695 milliards € de dette cumulée d’ici 2050.
Pour juger des perspectives financières du système de retraites, le comité s’appuie sur le dernier rapport du Conseil d’orientation des retraites (Cor). Celui-ci dans un effort de clarification a abandonné progressivement les différentes conventions de calcul du solde des régimes qui contribuaient à embrouiller le diagnostic. Le solde est calculé désormais selon une seule convention, la convention EPR « équilibre permanent des régimes », qui se concentre sur les déficits du régime général et FSV[1], faisant l’hypothèse que la subvention de l’Etat va s’ajuster automatiquement pour équilibrer le régime de retraite de la fonction publique d’Etat et les régimes spéciaux.
Pyramide des âges en France, source : INSEE
Les Défis Démographiques et Économiques
L’équilibre de tout système de retraite dépend d’hypothèses démographiques et économiques : nombre d’actifs et de retraités, taux de fécondité, espérance de vie à la retraite, solde migratoire, gains de productivité.
L’indice conjoncturel de fécondité a tendance à baisser plus rapidement que prévu. Il est passé de 2,03 en 2010 à 1,62 en 2024. Pour avoir un indice aussi faible, il faut remonter à 1919.
Le solde migratoire est de plus en plus difficile à prévoir. Sur ces vingt dernières années, le solde migratoire moyen était de 100 000 par an. Entre 2019 et 2021, ce chiffre a atteint 152 000 par an. Pour la seule année 2021, la dernière connue, il était de 189 400.
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Les dernières fluctuations sont liées aux conséquences de la crise sanitaire avec les fermetures puis les réouvertures des frontières.
Les gains d’espérance de vie ralentissent plus vite que prévu. L’espérance de vie à 65 ans qui est celle qui intéresse directement le système de retraite a augmenté, entre 1950 et 2022 de 8,5 ans pour les femmes et de 7 ans pour les hommes. Avant 2014, l’espérance de vie progressait de 1,5 à 2 ans par décennie. Entre 2014 et 2019, le gain n’est plus de 0,7 à 1,2 an par décennie. La pandémie de 2020/2021 a provoqué une baisse de l’espérance de vie à 65 ans qui n’a été compensée qu’en 2024. Celle-ci était de 23,4 ans pour les femmes en 2024 et de 19,7 ans pour les hommes. Les femmes ont retrouvé l’espérance de vie de 2019 et les hommes l’ont améliorée de 0,1 an. Pour les femmes, l’espérance de vie semble marquer le pas. Le COR prévoit néanmoins des gains de 0,4 à 0,8 an par décennie pour les femmes et de 0,9 à 1,2 an pour les hommes.
Le rapport démographique entre les personnes de plus de 65 ans et les 20/64 ans continue de se dégrader. En 2009, il y avait 3,6 personnes de 20 à 64 ans pour une personne de plus de 65 ans. En 2024, ce ratio est de 2,6. Il sera de 1,76 selon le scénario central du COR en 2070.
La population active française devrait se stabiliser dans les prochaines années avant de décliner à compter du début des années 2040. En 2024, la France compte 31,3 millions d’actifs dont 2,3 chômeurs. En 2024, le taux d’emploi a atteint un niveau record en France, 68,8 %, taux qui reste néanmoins inférieur à celui de l’Union européenne et en particulier de celui de l’Allemagne (78 %).
Les enjeux de la réforme des retraites - C à Vous - 02/12/2019
Pour les gains de productivité qui ont une incidence sur l’évolution de la masse salariale, le COR retient un taux de progression annuelle de 0,7 % l’an. Entre 2019 et 2023, la productivité a baissé en France. En l’état actuel, le taux de 0,7 % peut être jugé optimiste.
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En 2024, les dépenses totales de retraite atteignent 407 milliards d’euros, soit 13,9 % du PIB. Ce ratio est projeté à 14,2 % en 2070 dans le scénario de référence. Cette stabilité suppose le recul de l’âge effectif de départ à la retraite (64,6 ans en 2070 contre 62,9 ans en 2023), et la dégradation du taux de remplacement (ratio pensions/sur revenus d’activité). Parmi les pays observés par le COR, seule l’Italie dépense davantage en proportion du PIB. Cette position reflète moins une générosité hors norme qu’un PIB par habitant plus faible que la moyenne européenne. En effet, la France se classe au 5e rang pour l’effort de retraite par habitant derrière les États-Unis, l’Italie, la Suède et la Belgique.
Les dépenses de retraite, en France, augmenteraient de 1,2 % par an entre 2024 et 2030 avec une forte progression du nombre de retraités (+0,8 % par an). Entre 2030 et 2050, la hausse des dépenses serait de 0,8 % en valeur réelle par an. La pension moyenne progresserait, toujours en valeur réelle, de 0,1 % par an. Les effectifs de retraités seraient en hausse de 0,7 % par an. De 2050 à 2070, les dépenses augmenteraient de 0,6 % par an. Les effectifs de retraités se stabiliseraient alors avec une progression de 0,2 % par an.
Le nombre de cotisants diminuerait à compter de 2040. Il passerait de 30,4 à 30,5 millions de 2023 à 2070. En retenant un âge conjoncturel de départ à la retraite en hausse, passant de 62,9 ans en 2023 à 64,1 ans en 2030 et à 64,6 ans en 2070, le nombre de retraités serait de 21,6 millions contre 17 millions en 2023. Le ratio cotisants/retraités qui était de 2,1 en 2000 s’élève désormais à 1,8. Il serait de 1,4 en 2070.
La pension moyenne représente, en 2022, 52 % du revenu d’activité. En 2070, ce ratio sera de 45 %.
Les ressources atteignent également 13,9 % du PIB en 2024, mais ce niveau est projeté à seulement 12,8 % en 2070. Ce reflux est expliqué par la baisse du poids des subventions d’équilibre aux régimes spéciaux, notamment à la CNRACL, et par une masse salariale publique moins dynamique. Le financement des retraites repose, pour près des deux tiers des ressources, sur les cotisations sociales. Cette trajectoire traduit un choix implicite de décroissance de la part de l’État dans le financement du système, tout en sachant que ce dernier ne compense pas l’ensemble des exonérations de charges sociales aux régimes de retraite.
Le COR souligne que, toute chose étant égale par ailleurs et selon les hypothèses du scénario central (1,8 enfant/femme, solde migratoire net de 70 000, productivité horaire à +0,7 %, chômage à 7 %), le solde des régimes de retraite devrait être négatif sur la période 2024/2070. Il passerait de -0,1 % du PIB en 2024 (1,7 milliard d’euros de besoin de financement), à -0,2 % en 2030 pour atteindre jusqu’à -1,4 % en 2070.
Le solde varie fortement selon les régimes. L’Agirc-Arrco resterait excédentaire à long terme, grâce à ses règles de pilotage et grâce à ses réserves. À l’inverse, la CNRACL connaîtrait un déficit croissant, du fait de la décroissance de ses effectifs actifs.
Les régimes de retraite par répartition, pour un certain nombre d’entre eux, disposent de réserves financières évaluées par le COR à 213,8 milliards d’euros, soit 7,3 % du PIB. 90 % de ces réserves sont détenues par les régimes complémentaires. Celles de l’AGIRC/ARRCO sont les plus importantes, 86,5 milliards d’euros. Le Fonds de Réserve des retraites dispose d’un actif net de 20,4 milliards d’euros.
Les régimes de retraite par répartition n’ont pas vocation à réaliser des provisions mais certains d’entre eux gèrent des compléments par capitalisation. Entre dans cette catégorie, l’actif financier de la retraite additionnelle de la fonction publique qui s’élevait, en 2024 à 41,5 milliards d’euros.
Infographie de la réforme des retraites 2023, source : emploi-retraite.fr
Les Réformes et Leurs Impacts
La proposition d'abroger la réforme des retraites de 2023 et sa principale mesure, le report de l’âge à 64 ans, a été au centre des débats lors de la campagne des législatives de juin dernier. On ignore si les autres mesures de la réforme seraient elles aussi concernées : suppression des régimes spéciaux, revalorisation des retraites minimum, etc. Mais en abrogeant le report de l’âge, c’est la principale mesure d’économies de la réforme qui serait effacée, soit 17 milliards € d’économies à l’horizon 2030.
Le Comité de suivi des retraites, dans la foulée du rapport du Cor, a sorti son rapport annuel et passe en revue les pistes qui pourraient être explorées pour redresser les comptes et le moins que l’on puisse dire c’est que les marges de manœuvre sont limitées.
Il y a deux moyens d’agir : soit en modifiant les paramètres du taux de liquidation, c’est-à-dire au moment du départ à la retraite, soit en modulant les paramètres d’indexation.
Depuis la réforme Balladur de 1993, les droits sont indexés sur les prix. Comme les cotisations varient en fonction des salaires et qu’en tendance longue, les prix évoluent moins vite que les salaires, cela entraîne une baisse de la pension relative qui est le principal moyen de contenir la dépense de retraites. La baisse de la pension relative est censée freiner la dépense et permettre au système de retraite de revenir à l’équilibre.
Depuis 2014, les gouvernements ont donc été contraints de sous-indexer les retraites pour tenir les dépenses des pensions : sous-indexation par rapport aux prix ; bascule de cotisations sociales vers la CSG.
Pour le CSR, aucun système de retraite ne peut offrir un taux de retour complètement garanti car ce taux de retour est contraint d’évoluer en fonction du contexte démographique. Si malgré les réformes, le système reste en déficit c’est que les mesures n’ont pas suffi à compenser la dégradation du ratio cotisants/retraités. Ainsi, la question de l’indexation des pensions est indissociable d’un nouveau report de l’âge de la retraite.
Pistes et Recommandations pour l'Avenir
Toutefois, le CSR, invite à explorer un autre mode d’indexation celui mis en place dans les régimes de retraite complémentaires du privé Agirc-Arrco : la valeur d’achat du point évolue comme le salaire moyen, et la valeur de service du point évolue aussi comme le salaire moyen moins (-) un facteur de soutenabilité de 1,16%[2]. Ainsi, la croissance des salaires est répercutée dans ce que rapporte chaque point, et la croissance ultérieure continue d’être répercutée sur le niveau de la pension une fois liquidée. Le coefficient correcteur devrait tendre vers le taux de croissance du ratio retraités/cotisants. Et pour le CSR, cette évolution pourrait être l’occasion de revisiter notre système de retraites en opérant un rapprochement entre public et privé.
En application de la loi de 2014, le Comité est tenu d’alerter et de recommander des réponses pour ajuster l’équilibre de notre système de retraites entre âge, taux de cotisation et indexation des pensions.
Le CSR évoque aussi une piste qui figure dans le programme du NFP : lever ce plafond de 28% que la loi de 2014 a fixé aux taux de cotisation global. Mais disons-le tout net : cette piste doit être écartée ! Pour la Fondation IFRAP, on ne peut pas augmenter le taux de cotisation sur les retraites alors qu’il est déjà parmi le plus élevé de ceux des principaux pays industrialisés, pénalisant notre appareil productif, et alors que l’Etat déploie des politiques d’allègements de charge pour renforcer la compétitivité des entreprises. Ce serait marcher sur la tête !
| Indicateur | 2024 | 2070 (Projection) |
|---|---|---|
| Dépenses de retraite (% du PIB) | 13.9% | 14.2% |
| Âge effectif de départ à la retraite | 62.9 ans | 64.6 ans |
| Ratio cotisants/retraités | 1.8 | 1.4 |
Pour le COR pour équilibrer les régimes des retraites, en utilisant le seul critère de l’âge de départ à la retraite, il faudrait reculer ce dernier à 64,2 ans en 2040 et à 66,5 ans en 2070. En agissant sur les pensions, toujours pour être à l’équilibre, il faudrait les diminuer de 0,6 point en 2030 et de 4,5 points en 2070. Il faudrait une majoration de 0,4 point des prélèvements en 2030 et de 3,2 points en 2070 pour obtenir le même résultat.
Le COR met en évidence la forte sensibilité des dépenses et du solde aux hypothèses macroéconomiques. Une croissance durablement faible aggrave les tensions. Ce constat conforte l’idée que la réforme des retraites ne peut être dissociée des trajectoires de croissance, d’emploi et de productivité.
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