Rôle et fonctionnement d’une agence de recouvrement : rapprochement URSSAF — DGFiP
L’idée d’une agence unique de recouvrement, visant à rapprocher les sphères fiscale et sociale, s’inscrit dans une volonté de simplification et d’économies d’échelle pour le recouvrement des prélèvements obligatoires. Derrière ce projet se trouvent des enjeux opérationnels, juridiques et techniques importants, ainsi que des expériences étrangères instructives qui éclairent les choix possibles.
Contexte politique et stratégique
Le programme Action publique 2022 avait formulé cette disposition afin de « simplifier et diminuer le coût du dispositif de recouvrement des prélèvements obligatoires ». Gérald Darmanin, ministre de l’Action et des comptes publics, avait ainsi indiqué que « le recouvrement doit être simplifié, pas simplement pour simplifier la vie des Français mais aussi celle des agents ! (…) Il apparaît également nécessaire de redonner à la DGFiP le recouvrement de l’essentiel de la fiscalité relevant de l’Etat ».
Le rapport CAP 2022 met en exergue que le recouvrement en France des prélèvements fiscaux et sociaux est aujourd’hui très/trop fractionné. Le premier acte, permet un premier transfert des missions fiscales de la Douane vers la DGFiP, même si elles ne concernent que les boissons non alcooliques. Cette première évolution s’accompagne d’une autre, l’objectif pour l’administration de ne plus avoir à manier d’espèces d’ici trois ans. L’interface étant confiée à des prestataires extérieurs, afin de redéployer ces personnels en front office en ne conservant plus de caisses physiques.
Rationalité et objectifs de l’agence unique
La réforme vise à constituer une agence unique du recouvrement, susceptible de rapprocher la sphère fiscale de la sphère sociale « A terme, c’est-à-dire dans ce mandat, nous devrons opérer le rapprochement entre le recouvrement réalisé au sein des sphères Etat et de la sphère sociale par la constitution d’une agence unique du recouvrement ». Une réforme importante pour des gains attendus de 1 milliard d’euros.
La Cour des comptes relève cependant le risque de la constitution d’un organisme unique de recouvrement qui supposerait un transfert massif des 13.000 personnels actuellement en poste dans les URSSAF dépendant de l’ACOSS. Pour la DGFiP, les missions de recouvrement concernent environ 22.361 ETP rien qu’au niveau des réseaux locaux. La Cour note cependant que « le très large portefeuille d’attributions dont est déjà dotée la DGFiP, sans équivalent au sein des pays de l’OCDE, rend néanmoins peu réaliste la fusion des réseaux de recouvrement fiscaux et sociaux, telle qu’elle a pu se faire à l’étranger. »
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Expérience étrangère : le cas italien (Equitalia)
L’organisme unique de recouvrement italien Equitalia a été constitué progressivement à partir de 2006, par la fusion des anciennes sociétés privées de recouvrement. Le groupe Equitalia est créé en 2007 et jusqu’en 2015 comporte 5 entités dont 3 filiales territoriales. Par cette « publicisation » d’Equitalia, la nouvelle Agence a désormais accès à l’ensemble des informations fiscales du contribuable et se voit par ailleurs assujetties à des obligations de conseil de ces derniers dans ses relations « client ».
A compter du 1er juillet 2017, la structure devient une entité publique, avec transfert de l’ensemble des employés de l’ancienne structure (agence privée) qui deviennent fonctionnaires contractuels sous la responsabilité hiérarchique de l’administration fiscale. Cette modification devrait permettre d’ouvrir l’accès aux données jusqu’ici couvertes par le secret fiscal détenues par l’administration, afin d’optimiser les performances du recouvrement.
URSSAF : missions, rôle et articulation avec l’Agence centrale
L’URSSAF signifie Union de Recouvrement des cotisations de Sécurité Sociale et d’Allocations Familiales. Historiquement, l’URSSAF a été créée dans le but de collecter les cotisations et les contributions destinées au financement de la Sécurité sociale. Cet organisme forme, avec l’ACOSS (Agence Centrale des Organismes de Sécurité Sociale), la branche du Recouvrement du régime général de la Sécurité sociale.
La mission première et historique de l’URSSAF est la collecte des cotisations sociales des entreprises et la gestion de la trésorerie de la Sécurité sociale :
- collecte des cotisations patronales et salariales;
- collecte des cotisations sociales des professions libérales qui exercent en indépendant et reversement d’une partie des sommes destinées aux RSI;
- recouvrement des cotisations chômage et d’Assurance de Garantie des Salaires (AGS);
- encaissement des prélèvements sociaux (CSG, CRDS) pour le compte de l’État;
- recouvrement forcé en cas de mise en œuvre des voies d’exécution.
L’URSSAF immatricule les professions libérales en tant que Centre de Formalité des Entreprises (CFE), informe les entreprises sur la réglementation sociale et contrôle l’application du droit du travail en entreprise dans le but de lutter contre le travail clandestin et la fraude aux cotisations sociales. L’URSSAF est aussi chargé de collecter les cotisations sociales relatives au Chèque Emploi Service Universel (CESU).
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Coopérations opérationnelles : DGFiP - URSSAF - partage de données
Le plan de lutte contre les fraudes aux finances publiques présenté en mai 2023 prévoit le renforcement des coopérations en matière de lutte contre la fraude. Les actions visant à mieux partager les données pertinentes et à renforcer les partenariats opérationnels entre les services de contrôle ont ainsi été renforcées.
Depuis le référé du 9 février 2022 de la Cour des Comptes, le rapprochement automatisé des identités bancaires utilisées par les organismes de protection sociale avec le fichier des comptables bancaires (FICOBA) a nettement progressé. La mise en oeuvre de l'option technique retenue, permettant d'effectuer des échanges synchrones par le biais d'une interface applicative de programmation (API), a été confronté à plusieurs difficultés, notamment l'ancienneté du langage de programmation (PRO C) utilisé en 1982 à la conception de FICOBA, ainsi que la complexité et le caractère atypique de la conception de l'application. Ces obstacles sont aujourd'hui surmontés.
Au 30 novembre 2024, huit organismes de Sécurité sociale sont raccordées pour vérifier l'identité bancaire des bénéficiaires : l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale, la Caisse nationale d'assurance vieillesse des travailleurs salariés, la Caisse nationale des allocations familiales, la Caisse nationale de l'assurance maladie, la Caisse nationale des industries électriques et gazières, la Caisse interprofessionnelle de prévoyance et d'assurance vieillesse, la Caisse retraite prévoyance et la Caisse de retraite et de prévoyance des clercs et employés de notaires. Sept autres organismes ont par ailleurs entamé leur démarche de souscription, notamment la Caisse centrale de la mutualité sociale agricole.
Comme le note le rapport du Haut Conseil au Financement de la Protection sociale publié en juillet 2024 relatif à la lutte contre la fraude sociale, l'objectif du recours à FICOBA est de procéder à des croisements de masse permettant de vérifier de manière automatisée la conformité des coordonnées bancaires utilisées par les organismes sociaux, que ce soit sur le flux de coordonnées nouvelles ou modifiées ou sur le stock des coordonnées acquises de longue date.
Pour sécuriser juridiquement ce processus, la loi de financement de la sécurité sociale (LFSS) pour 2023 a modifié l'article L-152 du Livre des Procédures Fiscales pour que les agents des administrations fiscales « communiquent les informations nominatives » nécessaires aux institutions de protection sociale en vue de « la vérification de la cohérence entre les coordonnées bancaires communiquées en vue d'un paiement et l'identité du bénéficiaire de ce dernier ».
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Conventions et expérimentations locales
La DGFiP et l'Urssaf Caisse nationale ont conduit des travaux nourris en 2023 et 2024 pour élaborer une convention de partenariat dans le domaine de la lutte contre la fraude et contre les manquements aux prélèvements obligatoires. Le projet est actuellement en cours de finalisation, la signature de la convention devant intervenir au début de l'année 2025.
Les Urssaf et les Finances Publiques sont deux partenaires naturels. Depuis 2023, l’Urssaf Pays de la Loire et la DRFiP de cette même région, ont signé ensemble de nouvelles conventions visant à mettre en place des accueils communs. C’est dans ce cadre que notre Urssaf va expérimenter un nouvel outil commun à nos deux organismes, nommé « Vue agents ». Celui-ci permettra à l’avenir de favoriser la mutualisation des données en offrant la possibilité pour les organismes de recouvrement, de consulter les données fiscales, sociales et douanières. Le partage de données est un axe central de notre partenariat.
Aspects techniques et juridiques du rapprochement des données
La mise en place de croisements automatisés implique des défis techniques et juridiques : moderniser des systèmes anciens (FICOBA conçu en 1982 en PRO C), mettre en oeuvre des API synchrones, garantir la sécurité des échanges et respecter les cadres juridiques relatifs au secret fiscal et à la protection des données personnelles. Ces rapprochements étant encore une pratique récente, il serait prématuré d'en dresser un bilan complet.
Il reste, et l’exemple italien le montre bien, qu’il faut pour que la performance soit au rendez-vous, permettre à l’entité de disposer pleinement des données fiscales et sociales et de pouvoir aisément les recouper. L’« agenciarisation » est une bonne stratégie si les coûts de tutelle sont bien appréciés.
Transition numérique et dématérialisation des paiements
Le PLF 2019 précise : « la déclaration et le paiement de ces taxes se feront en ligne, via les téléprocédures en place pour la TVA, déjà largement utilisées par les entreprises. » Les paiements fiscaux seront ainsi d’ici 2022 intégralement dématérialisés. Le PLF 2019 propose aussi la mise en place d’une administration « zéro cash » où la numérisation et la dématérialisation des paiements pourront réduire drastiquement manipulations et saisies.
Étapes pratiques et périmètre de la réforme
La centralisation de la collecte dans les Urssaf est déjà largement engagée. Plusieurs projets sont en cours, à commencer par l’intégration à partir de 2020 du recouvrement visant les indépendants affiliés à l’ex-RSI et à la Cipav. La contribution de formation professionnelle et la taxe d’apprentissage, aujourd’hui récupérées par les Opca/Opta, doivent basculer en 2021. Enfin, après celui des artistes-auteurs en 2019-2020, la convention d’objectifs et de gestion 2018-2020 de l’Acoss a entériné le transfert des cotisations des marins gérées par l’Enim et de celles de la Camieg.
Le projet de recouvrement unique devra donc trancher le sort des prélèvements au titre de l’Agirc-Arrco et des régimes des professions libérales, agricoles et du secteur public. Entre DGFiP et Acoss, des coordinations vont également se multiplier sous couvert de lutte contre la fraude. « Cela pourrait aussi prendre la forme d’offres de service communes, en matière d’accompagnement des entreprises en difficulté ou de recouvrement des créances, par exemple », fait valoir un expert. Surtout, le terme d’agence ne signifie pas organisation unique.
Risques, freins et conditions de réussite
La Cour des comptes souligne la nécessité d’une agence agile et d’une définition claire du périmètre de compétences. Il faut poursuivre et intensifier le mouvement ce qui pourrait en pratique limiter les transferts de recouvrement. La réduction du nombre de petites taxes devrait permettre d'ouvrir le chantier de la simplification du maquis fiscal, ce qui devrait mécaniquement rendre les tâches de recouvrement plus simples et fluides.
Il faudra aller beaucoup plus loin même sur ce seul volet que la simple bascule des droits et taxes sur les boissons non alcoolisées. Enfin si le périmètre de l’agence n’est pas véritablement défini, souhaitons qu’il s’élargisse également aux prélèvements non fiscaux à la charge de la DGFiP comme des URSSAF. Cela permettra de solder l’existence des huissiers des finances publiques et offrira à la structure la possibilité d’encaisser les recettes tarifaires pour le compte de ses mandants.
Points de vigilance
- Protection des données personnelles et respect du secret fiscal ;
- Gestion des ressources humaines et acceptabilité sociale des transferts ;
- Interopérabilité technique et modernisation des systèmes hérités ;
- Clarté du périmètre et des missions pour éviter les doublons et les zones grises ;
- Mise en place d’une gouvernance garantissant transparence et contrôle.
Enjeux à court et moyen terme
À court terme, la signature d’une convention DGFiP - Urssaf et la finalisation des raccordements à FICOBA sont des jalons essentiels. Le projet est actuellement en cours de finalisation, la signature de la convention devant intervenir au début de l'année 2025. À moyen terme, il s’agit de définir le périmètre des transferts, d’assurer la mise en commun des données et de mesurer les gains attendus en termes d’efficience et de lutte contre la fraude.
| Élément | État / objectif |
|---|---|
| Raccordement FICOBA | 8 organismes raccordés au 30/11/2024, 7 autres en démarche |
| Convention DGFiP - Urssaf | Travaux 2023-2024, signature prévue début 2025 |
| Dématérialisation | Paiements intégralement dématérialisés visés (zéro cash) |
| Objectif économique | Gains estimés : ~1 milliard d'euros à terme |
La réussite de ce projet dépendra de l’alliance entre modernisation technique, sécurisation juridique, partage responsable des données et acceptabilité sociale par les agents et usagers. Les expériences étrangères montrent que l’accès aux données et la confiance dans la structure sont des conditions nécessaires pour améliorer durablement la performance du recouvrement.
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