Partenariat économique APE CEDEAO-UE : impacts et enjeux pour le développement

Les quinze pays membres de la Communauté Economique des Etats de l'Afrique de l'Ouest (CEDEAO) et la Mauritanie ont approuvé définitivement le 10 juillet 2014, au cours de la 45ème session ordinaire de la conférence des Chefs d‘Etats de la communauté ouest-africaine tenue à Accra, la signature de l‘Accord de partenariat économique (APE) avec l‘Union européenne (UE). Cette décision fait de la CEDEAO la première région africaine à avoir conclu un tel accord commercial avec l‘UE. Cet accord est conclu à un moment décisif pour l’Afrique de l’Ouest qui est la première région de croissance dans le monde.

Le contexte : le processus de négociation a commencé en 2000. Les APE sont censés prendre la suite des accords signés dans le cadre de la Convention de Lomé (1975-2000) et l’Accord de Cotonou de 2000, notamment pour les adapter aux règles OMC. Ces Conventions reposaient sur un régime de préférences commerciales non réciproque. Au lendemain des indépendances d’Afrique sub-saharienne (SSA), notamment des 16 Etats d’Afrique de l’Ouest (AO) - les 15 de la CEDEAO, et la Mauritanie -, tous d’anciennes colonies (à l’exception du Libéria), l’UE a maintenu les préférences commerciales non réciproques leur permettant d’y exporter 97% de leurs produits agricoles et 100% de leurs produits industriels tout en pouvant taxer leurs importations venant de l’UE, dans le cadre d’accords larges de coopération, dits Conventions de Lomé, de 1975 à 2000.

Origines juridiques et motivations de l’UE

L’UE a obtenu une dérogation de l’OMC pour prolonger les préférences non réciproques aux pays ACP de 1995 à 2001, ce qui l’a conduite à transformer les Conventions de Lomé en Accord de Cotonou le 23 juin 2000, dont le volet économique prévoyait la mise en place de 7 Accords de Partenariat Economique (APE) régionaux, dont 5 en Afrique sub-saharienne (ASS). Il s’agit d’Accords de libre-échange (ALE) où les pays ACP ne pourraient plus taxer 80% de leurs importations venant de l’UE qui elle-même ouvrirait son marché à 100% de ses importations venant des pays ayant signé des APE, sachant qu’elle l’avait déjà ouvert à près de 100% depuis longtemps.

Peter Mandelson l’a formulé clairement : « Notre prospérité est directement liée à l’ouverture des marchés où nous cherchons à vendre… Capitalisant sur l’OMC, notre objectif sera d’aller au-delà de ce qui peut être atteint au niveau mondial en recherchant des réductions tarifaires plus profondes ; en s’attaquant aux barrières non tarifaires au commerce ; et en couvrant des thèmes qui ne sont pas encore prêts à une discussion multilatérale, telles que les règles sur la concurrence ou l’investissement ». Cecilia Malmström confirme : « Compte tenu de la dépendance de l’UE à l’égard des ressources importées, l’accès à l’énergie et aux matières premières est déterminant pour la compétitivité de l’UE. C’est dans ce contexte que la Commission européenne justifie les APE ». La Commission européenne justifie les APE par un raisonnement visant à renforcer la compétitivité des partenaires ACP en ouvrant progressivement les marchés et en renforçant la coopération dans tous les domaines relevant des échanges.

Asymétries et dispositions des APE

Les APE prévoient des dispositions asymétriques en faveur des pays ACP, telles que l'exclusion des produits sensibles de la libéralisation, de longues périodes de libéralisation, des règles d'origine flexibles et des garanties et mesures spéciales pour l'agriculture, la sécurité alimentaire et la protection des industries naissantes. Alors que les marchés de l'UE sont immédiatement et pleinement ouverts, les ACP ont 15 ans pour s'ouvrir aux importations de l'UE (avec une protection pour les importations sensibles) et jusqu'à 25 ans dans des cas exceptionnels.

En outre, les producteurs de 20 % des produits les plus sensibles bénéficieront d'une protection permanente contre la concurrence. L'UE accorde des droits nuls et des contingents nuls aux importations en provenance des pays ACP. L'accès au marché de l'UE est permanent, complet et gratuit pour tous les produits des partenaires APE.

Des règles d'origine flexibles permettent aux pays ACP d'exporter des produits avec des intrants d'autres pays, en particulier dans des secteurs clés - l'agriculture, la pêche, le textile et l'habillement. Les tolérances incluses dans les APE sont plus clémentes que les tolérances habituelles : elles atteignent 15 % du prix départ usine du produit final, au lieu des 10 % prévus dans la plupart des accords de l'UE. Pour les textiles et les vêtements, des tolérances spécifiques s'appliqueront.

Procédures et preuves d’origine

Pour bénéficier des taux de droits préférentiels, les produits originaires des pays APE doivent être accompagnés d'une preuve de l'origine. La preuve de l'origine reste valable pendant 10 mois. Il s'agit notamment d'un certificat de circulation EUR.1 - délivré par les autorités douanières du pays exportateur - ou d'une déclaration sur facture pour les envois d’une valeur inférieure ou égale à 6 000 EUR, ou par les exportateurs agréés, pour les envois de toute valeur.

Arguments pour et contre : rumeurs et réalités

Tous les acteurs d’Afrique de l’Ouest ont compris depuis le début des négociations qu’il ne s’agissait pas d’une négociation pour le développement économique parce qu’on ne peut pas exercer de telles pressions sur des Etats pour signer un accord qui est favorable à leur propre destin. Pour mieux comprendre cet argumentaire, on peut revisiter un à un les arguments favoris des négociateurs des deux parties à savoir : les APE sont favorables à la croissance, les APE sont favorables aux investissements et les APE sont porteurs de développement.

Rumeur 1 : Les APE sont favorables à la croissance

L’APE s’attaque à la principale source de croissance de l’Afrique de l’Ouest : l’agriculture. Les produits fortement subventionnés européens (plus de 270 milliards de CFA, environ 414 millions d’euro) vont déstabiliser notre agriculture et induire une baisse des prix relatifs notamment pour les éleveurs et les producteurs de lait. Ces produits fortement subventionnés, en réduisant la production régionale par un dumping parfaitement légalisé par l’APE, vont réduire la rentabilité de nombreux produits agricoles et renforcer une dégradation des conditions de vie sans précédent notamment chez les groupes les plus vulnérables constitués par les éleveurs et les femmes vendeuses de lait.

En définitive, en s’attaquant à la principale source de croissance de l’Afrique de l’Ouest, l’APE ne peut pas être favorable à la croissance. L’APE va non seulement briser le parapluie de la résilience mais aussi inciter à un exode rural massif qui se traduira faute d'opportunité en immigration illégale en direction de l’Europe.

Rumeur 2 : Les APE sont favorables aux investissements

L’Afrique au Sud du Sahara est la première région des intentions d’investissements dans le monde, selon le magazine The Economist. Il y a donc un consensus mondial sur la première place d’investissement dans le monde qu’est l’Afrique de l’Ouest. Même sans l’APE, les investisseurs du monde choisiront l’Afrique de l’Ouest qui rapporte le plus de bénéfice par franc investi dans le monde.

La réalité est que l’APE réduit cette perspective en confinant cette région aux investisseurs européens. L’APE introduit des distorsions dans les flux d'investissement vers la région en développant une préférence implicite pour les investissements européens au dépend d’autres investissements. Cet accord sera la plus grande contrainte aux investissements des autres parties du monde en Afrique de l’Ouest. Il y a donc fort à parier que les Américains en feront une condition pour le renouvellement de l'African Growth and Opportunity Act (AGOA).

Rumeur 3 : Les APE sont favorables à l’intégration économique et au développement

L’APE, en subventionnant implicitement les produits européens, crée un détournement de commerce en faveur de l’Europe et découragent la production et la consommation des produits locaux au profit des importations de produits européens. Cet accord renforce la division du travail entre l’Afrique de l’Ouest qui fournit les matières premières aux industries européennes sans accéder à un marché européen protégé en réalité par des barrières techniques au commerce.

Par ailleurs, les Etats d’Afrique de l’Ouest devront subir des pertes fiscales du fait de l’APE réduisant ainsi leur capacité à faire face aux défis de développement. Ce déficit fiscal induira à terme un déficit de la balance des paiements accentuée par un déficit des balances commerciale et des capitaux vis-à-vis de l’Union européenne. Cette situation réduira la capacité et la qualité de la politique monétaire de la région donc de la politique économique en faveur du développement.

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L’APE va stimuler l’exode rural puis l’immigration clandestine vers l’Europe avec la baisse des prix relatifs dans le secteur agricole alimentaire. Cet exode sera d’autant plus important que l’intégration régionale, le potentiel le plus important de la région, sera menacée par cet APE qui induit un dumping légalisé contre les produits régionaux et un détournement de commerce au profit de l’Europe.

Effets sectoriels concrets et études d’impact

La DG Commerce a financé depuis 2003 de nombreuses études d’impact de l’APE pour mieux la justifier auprès des pouvoirs publics et sociétés civiles de l’UE et de l’AO. Elle a notamment financé depuis 2008 4 études confiées à des bureaux d’études reconnus mais a finalement refusé de les publier car leurs conclusions ne correspondaient pas à ses attentes.

La DG commerce qui vient de publier sa propre étude d'impact de l'APE AO en mars 2016 [3], indique que l’APE AO vise à favoriser la croissance économique, le plein emploi, l’éradication de la pauvreté, l’intégration régionale ainsi que l’intégration accrue de l’AO dans le commerce mondial, bien qu’elle soit parmi les régions les plus intégrées, deux fois plus que l’UE, en comparant les ratios (importations + exportations)/PIB, et d’ailleurs ces deux derniers objectifs sont contradictoires.

La DG Commerce a réalisé une évaluation avec ses fonctionnaires en mars 2016, tout en demandant à l’IFPRI de la compléter par l’indispensable modélisation en équilibre général sans laquelle aucune évaluation n’apparait scientifiquement crédible à ses yeux. Le comique de l’affaire est que ces modélisateurs de l’IFPRI avaient déjà participé à 3 des études fuitées et ont rédigé cette fois des conclusions répondant mieux aux attentes de la DG Commerce.

Aspects politiques et lobbying

Un lobby est une structure organisée pour représenter et défendre les intérêts d’un groupe donné en exerçant des pressions ou influences sur des personnes ou institutions détentrices de pouvoir. Le lobbying consiste ainsi en des interventions destinées à influencer directement ou indirectement l’élaboration, l’application ou l’interprétation de mesures législatives, normes, règlements et plus généralement, toute intervention ou décision des pouvoirs publics. Des grands groupes européens, notamment français, ont été à la manœuvre pour persuader les Chefs d’Etat d’AO qu’ils avaient tout à gagner à l’APE.

C’est notamment le cas de la Compagnie Fruitière de Robert Fabre, qui produit et exporte l’essentiel des bananes et ananas de Côte d’Ivoire, Ghana et Cameroun sur ses propres bateaux, et des tomates cerises au Sénégal. C’est le Groupe Mimran, propriétaire des Grands Moulins d’Abidjan et de Dakar, qui a obtenu que le droit déjà minime (5% ad valorem) du tarif extérieur commun (TEC) de la CEDEAO sur les céréales (à l’exception du riz) soit éliminé dès 2020.

Très vite les Etats d’AO ont émis des réserves sur l’APE, appuyés par les mobilisations de leurs sociétés civiles, et le Président Wade du Sénégal a même participé le 7 janvier 2008 à Dakar à une marche de protestation contre l’APE, après avoir écrit dans Le Monde du 15 novembre 2007 : « Les nouveaux accords de partenariat économique prétendent démanteler les protections tarifaires et instaurer une parfaite égalité de compétition entre des économies européennes et africaines totalement asymétriques.. Cela revient à livrer totalement les marchés africains aux produits européens subventionnés. »

Cas du Nigeria et questions d’intégration régionale

Début mai 2016 la Gambie et le Nigéria n'ont pas encore signé et son Président, Muhammadu Buhari, a déclaré à l’assemblée plénière du Parlement européen le 3 février qu’en l’état le Nigéria ne pouvait signer l’APE car il menacerait par trop l’industrialisation de son pays. En cas de refus définitif du Nigéria de signer - il compte 51,6% de la population et 78,3% du PIB de l’AO en 2014 - l’APE régional serait définitivement enterré mais la Commission pourrait accepter de pérenniser les deux APE intérimaires, ce qui ferait voler en éclat l’intégration régionale censée être le principal objectif de l’APE régional.

Les Chefs d’Etat d’AO ont confirmé le 10 juillet 2014 à Accra le paraphe de l’APE régional apposé par leurs négociateurs en chef le 30 juin à Ouagadougou et le Conseil des ministres des Affaires étrangères de l’UE a autorisé sa signature le 12 décembre 2014 sous réserve de sa conclusion qui implique que tous les Etats d’AO le signent. Le Parlement européen a tenu de multiples débats sur l’avancée de l’APE, son opinion dominante étant qu’il ne voit pas comment il pourrait s’opposer à un APE que la majorité des Chefs d’États africains souhaitent signer.

Aides, compensations et capacité d’action

Une aide au développement de 6,5 milliards d’euros (Md€) au titre du PAPED (programme d’appui à l’APE) sur 5 ans pour permettre à l’AO de renforcer sa compétitivité en dépit de l’ouverture accrue de son marché aux exportations de l’UE. Mais le PAPED ne contient pas un euro de plus que les aides traditionnelles de coopération dont il ne constitue qu’un nouvel emballage comme l’a souligné une brochure de la Direction générale Coopération (DEVCO) de la Commission européenne du 3 juillet 2015. Remarquons que les 6,5 Md€ d’aides totales de l’UE sur 5 ans ne correspondent qu’à 3,5 euros par habitant d’AO et par an, soit quelques sucettes.

L’article 60 de l’APE prévoit que l’UE apportera aussi une aide pour combler la perte de recettes budgétaires liées à la baisse des droits de douane. Cette promesse n’engage que ceux qui veulent y croire, d’autant qu’il n’y a déjà aucune garantie que l’Accord de Cotonou, qui expire en 2020 et qui a été le cadre des aides aux pays ACP, sera renouvelé ou que l’UE continuera à leur apporter une aide financière conséquente, à hauteur en particulier de leur explosion démographique puisque la population d’ASS serait multipliée par 2,2 de 2015 à 2050 et celle d’AO par 2,3.

Garantie, sauvegardes et mesures spéciales

Si l'industrie locale est menacée en raison de la hausse des importations en provenance d'Europe, les APE permettent de déclencher des mesures pour protéger les secteurs industriels et l'industrie naissante. Si les importations de certains produits de l'UE dans les pays ACP augmentent soudainement, des garanties telles que des contingents d'importation s'appliquent. Certains APE permettent aux pays ACP d'imposer de nouveaux droits pour des raisons spécifiques liées au développement.

Des sauvegardes, notamment pour la sécurité alimentaire : en fait la sauvegarde prévue par l’APE est inférieure à la « sauvegarde spéciale agricole » (SSA) dont jouit l’UE à l’OMC. Si l'industrie locale est menacée, des mesures peuvent être déclenchées, mais leur efficacité et leur portée restent discutées.

Conséquences politiques et relation Afrique-Europe

L’APE est en réalité une vraie subvention au renforcement du commerce entre l’Afrique de l’Ouest et les autres pays notamment les pays émergents. L’UE vient en Afrique de l’Ouest pour chercher un marché stable et profitera du moteur formidable de développement que constitue l’Afrique de l’Ouest avec sa croissance forte, sa population jeune et son marché dynamique. Pour cela, l’Europe offre une subvention politique de court terme aux leaders politiques africains transformant ainsi un accord économique en un accord politique.

A l’épreuve des faits, les APE vont accroître la pauvreté en milieu rural notamment au niveau des populations nomades productrices de viande et de lait. On s’attend à ce que l’immigration illégale s’accélère, que les partis d’extrême droite influencent les politiques publiques en Europe et mettent en mal la coopération entre l’Afrique et l’Europe. Le sentiment anti-européen montera dans l’opinion publique africaine et un terrain fertile sera offert aux autres pays notamment les pays émergents qui offrent plus de possibilités de croissance et refusent de signer des accords économiques qui obligent l’Afrique de l’Ouest à faire le commerce avec eux tout en gardant leurs subventions aux produits exportés.

Les gouvernements voulant signer l’APE dans notre région auront des difficultés à expliquer à leur population et surtout dans les débats politiques électoraux les raisons de leur choix qui vont contribuer à détruire le marché régional et taxer implicitement les produits locaux au profit des produits européens en accélérant l’exode rural et l’immigration clandestine.

Mise en œuvre pratique et outils pour les entreprises

L'APE comprend des dispositions importantes pour rendre les procédures douanières plus faciles et plus efficaces et prévoit que les pays d'Afrique de l'Ouest s'accorderont mutuellement au moins le même traitement que celui qu'ils accordent à l'UE. L'UE fournit une assistance technique dans le domaine de l'aide pour le commerce. Cela aide les pays à adapter leurs procédures douanières et à réduire les formalités administratives.

Utilisez l'option de recherche de Mon assistant commercial pour trouver les informations exactes sur les droits et les tarifs pour votre produit spécifique, en tenant compte de son pays d'origine et de destination. En cas de doute, contactez vos autorités douanières. Pour pouvoir bénéficier d'un traitement préférentiel, votre produit devra satisfaire aux règles d'origine prévues par l'accord. Veuillez consulter l’outil interactif d’autoévaluation des règles d’origine (ROSA) dans Mon assistant commercial pour déterminer si votre produit respecte les règles d’origine et savoir comment préparer les documents corrects.

Surveillance, société civile et gouvernance

Les APE sont explicitement fondés sur les éléments «essentiels et fondamentaux» énoncés dans l’accord de Cotonou, à savoir les droits de l’homme, les principes démocratiques, l’état de droit et la bonne gouvernance. La «clause de non-exécution» signifie que des «mesures appropriées» peuvent être prises si une partie manque à ses obligations en ce qui concerne les éléments essentiels. Cela peut inclure la suspension des avantages commerciaux.

Les institutions conjointes des APE sont chargées de surveiller et d’évaluer l’incidence de la mise en œuvre des APE sur le développement durable des parties. Conformément à l'accord de Cotonou, la société civile et les parlementaires ont clairement un rôle à jouer. La société civile suit et conseille la mise en œuvre de certains APE, y compris leurs dispositions en matière de durabilité, dans le cadre des groupes consultatifs internes (GCI).

Quelques repères empiriques

En 2014, l’écart de revenu moyen par habitant entre exportateurs latino-américains de bananes et les seuls exportateurs ouest-africains vers l’UE (Côte-d’Ivoire et Ghana) était marqué : le moyen par habitant de 1294 $ des 9 pays d’AL exportateurs de bananes était 2,3 fois supérieur à celui moyen de Côte-d’Ivoire et du Ghana (560 $), seuls exportateurs de bananes d’AO vers l’UE. Et l’écart a augmenté puisqu’il était en 2014 4,3 fois supérieur (6321 $ contre 1454 $).

La guerre de la banane a été enterrée à l’OMC en décembre 2009 par une baisse des droits de douane à payer à l’UE, baisse accentuée par les ALE conclus entre l’UE et ces pays fin 2012 et étendus à l’Equateur en 2014, qui ont accepté en contrepartie le droit de l’UE de continuer à importer sans droits les bananes des pays ACP.

Points de vigilance pour les décideurs et la société civile

Vérifier la réalité des compensations budgétaires promises et leur calendrier effectif.
Renforcer les capacités douanières et la traçabilité des origines pour que les entreprises puissent bénéficier réellement des préférences.
Protéger les filières agricoles sensibles et garantir des mécanismes de sauvegarde opérationnels et rapides.
Assurer la transparence des études d'impact et l'implication réelle de la société civile dans le suivi de la mise en œuvre.
Promouvoir des politiques industrielles et agricoles publiques permettant de construire une compétitivité locale avant une ouverture généralisée.

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En définitive, l'APE avec l'Afrique de l'Ouest se situe à la croisée des enjeux commerciaux, politiques et de développement. Il offre des opportunités administratives et commerciales immédiates, mais soulève des questions sérieuses sur l'impact réel sur les filières locales, la fiscalité, l'intégration régionale et la souveraineté économique. Le défi central reste d'articuler ouverture commerciale et politiques publiques protectrices et ambitieuses en faveur d'un développement durable et inclusif.

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