Les Finances Publiques en France : Analyse et Composantes

Les finances publiques sont un domaine complexe qui englobe les recettes, les dépenses, le solde budgétaire et la dette de l'État et des autres administrations publiques. Comprendre ces composantes est essentiel pour évaluer la santé économique d'un pays. Cet article se propose d'examiner en détail les finances publiques en France, en mettant l'accent sur les administrations publiques locales (APUL), leur dette, leurs actifs et leur contribution à la production nationale.

Composantes des Finances Publiques

Les finances publiques sont généralement définies par quatre composantes principales :

Les recettes : Les revenus perçus par l'ensemble des administrations publiques.
Les dépenses : L'argent utilisé pour financer l'action publique et les politiques publiques.
Le solde : La différence entre les recettes et les dépenses (déficit si négatif).
La dette : L'accumulation des déficits publics actuels et passés.

Chacune de ces composantes peut être analysée par sous-secteur, comme les dépenses des administrations publiques locales ou les recettes des administrations sociales. Il est également possible d'exprimer ces composantes en euros ou en pourcentage du produit intérieur brut (PIB) pour mieux appréhender leur importance relative.

Les recettes publiques se scindent en deux catégories principales : les prélèvements obligatoires et les autres recettes.

Les dépenses des administrations publiques correspondent à l’argent utilisé pour conduire l’action publique et l’ensemble des politiques publiques : police, justice, recherche, éducation, etc.

L'atelier des finances publiques : comprendre le budget de la France

Les Administrations Publiques Locales (APUL)

Les administrations publiques locales (APUL) jouent un rôle crucial dans la gestion des finances publiques en France. Elles couvrent non seulement les collectivités territoriales, avec leurs budgets principaux et annexes, et les établissements publics de coopération intercommunale, mais aussi les « organismes divers d’administration locale » (ODAL). Ces derniers comprennent :

Les établissements publics locaux (centres communaux d’action sociale, services départementaux d’incendie et de secours).
Les collèges et les lycées.
Certains établissements publics nationaux dont l’activité s’exerce sur une partie du territoire (agences de l’eau).

La Constitution garantit aux collectivités territoriales leur libre administration.

Les administrations publiques locales (APUL) incluent l’ensemble des collectivités territoriales mais aussi les organismes divers d’administration locale.

Les collectivités territoriales correspondent aux communes, aux départements et aux régions ainsi qu’à leurs groupements, essentiellement des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI).

Les organismes divers d'administration locale (ODAL) regroupent les établissements publics locaux non marchands comme les crèches, les centres communaux d’action sociale, ainsi que certains établissements publics nationaux ayant une action territorialisée (agences de l’eau...). Les ODAL comprennent également d’autres établissements comme les établissements publics locaux d’enseignement (collèges et lycées) ou encore les organismes consulaires (chambres de commerce et d'industrie…).

La « règle d’or » des collectivités territoriales les oblige seulement à équilibrer leurs dépenses de fonctionnement par leurs recettes de fonctionnement et à couvrir le remboursement des emprunts passés par l’excédent de la section de fonctionnement ou des subventions d’investissement. Elles peuvent donc librement financer leurs investissements non financiers par de nouveaux emprunts.

Les comptes agrégés et consolidés des collectivités locales et de leurs groupements à fiscalité propre (syndicats compris) qui sont présentés par l’observatoire des finances et de la gestion locales, dans leur système comptable spécifique, sont plus détaillés que la comptabilité nationale.

Évolution du besoin de financement des APUL

Les administrations publiques locales avaient un important besoin de financement, supérieur à 1 point de PIB au début des années quatre-vingt, avant la première vague de décentralisation.

Les APUL ont renoué en 2004 avec des déficits qui ont atteint 0,5 point de PIB en 2008 avant de fluctuer entre 0 et 0,4 point de PIB de 2009 jusqu’à 2015, où leur solde était quasiment nul. De 2016 à 2018, il était légèrement excédentaire (0,1 point de PIB) avant de redevenir négatif en 2019 et 2020. Elles étaient quasiment à l’équilibre en 2021 et 2022 puis de nouveau déficitaires en 2023.

En 2024, les APUL ont dégagé un besoin de financement de 16,7 Md€, soit 0,6 % du PIB, après un besoin de financement de 9,5 Md€ en 2023.

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Dette des APUL

La dette des administrations publiques locales (APUL) est leur dette au sens du traité de Maastricht. Cette dette était constituée fin 2024 à hauteur de 74 % par des emprunts bancaires à long terme. Cet endettement est également constitué de titres de créances à long terme (emprunts obligataires), à hauteur de 25 %.

Dans les comptes agrégés des collectivités territoriales et de leurs groupements qui sont présentés par l’observatoire des finances locales, leur endettement s’élève à 217 Md€ à la fin de 2024, soit 79 % de leurs recettes de fonctionnement.

Le retour à des besoins de financement significatifs à partir de 2004 s’est ensuite traduit par une remontée du rapport de leur dette au PIB qui a presque retrouvé à la fin de 2016 son niveau de 1995, soit 9,0 % du PIB.

En 2020, la dette des APUL a augmenté de 19 Md€ et elle est ainsi passée de 8,6 % du PIB fin 2019 à 9,8 % du PIB fin 2020. Leur trésorerie, principalement en compte courant auprès du trésor public, a toutefois été accrue de 15 Md€.

De 2020 à 2023, la dette des APUL a augmenté de 20 Md€, soit de 8,8 %, mais le PIB a lui-même cru plus fortement en valeur. Le rapport de leur dette au PIB a ainsi baissé de 1,0 point.

En 2024, la dette des APUL s’est accrue de 13,8 Md€, soit de 5,6 % alors que le PIB en valeur a augmenté de 3,3 %. Le rapport de leur dette au PIB a ainsi augmenté de 0,2 point. Cet endettement supplémentaire est imputable aux collectivités locales à hauteur de 8,9 Md€ et aux ODAL à hauteur de 4,8 Md€.

En 2019, les administrations publiques territoriales étaient à l’équilibre dans la zone euro et dans l’Union européenne en moyenne. L’endettement (non consolidé) des administrations publiques territoriales représentait 12,5 % du PIB dans la zone euro et 11,4 % dans l’Union européenne à la fin de 2024. Il était plus faible que la moyenne en France (9,0 % du PIB) et nettement plus élevé dans les pays fédéraux.

Actifs des APU

En comptabilité nationale, les actifs non financiers des administrations publiques s’élèvent à la fin de 2023 à 2 791 Md€, soit 98,9 % du PIB. Ils sont constitués pour 37 % par des terrains, généralement bâtis, les espaces naturels étant valorisés à un prix égal à zéro. Les bâtiments non résidentiels en représentent 14 % et les autres ouvrages de génie civil 36 %.

Ces actifs ont diminué de 105 Md€ en 2023 et sont ainsi passés de 109,1 % du PIB fin 2022 à 98,9 % fin 2023. Cette diminution est imputable à celle de la valeur des terrains (- 151 Md€) en raison de la baisse des prix. En revanche, les flux d’actifs nouveau (investissements) sont de 123 Md€, dont 38 Md€ dans les autres ouvrages de génie civil et 27 Md€ en recherche et développement.

Les actifs financiers des administrations publiques sont estimés à 1 649 Md€, soit 58,4 % du PIB à la fin de 2023 (après 1 663 Md€ et 62,6 % du PIB fin 2022). Ils sont composés d’actions (participations de l’Etat dans des sociétés notamment) pour 43 %, de crédits pour 11 %, de liquidités pour 14 %, de titres de créance (obligations, par exemple) pour 3 %.

Ils étaient détenus fin 2022 à hauteur de 56 % par les administrations centrales, 15 % par les administrations locales et 30 % par les administrations de sécurité sociale.

La valeur des actifs des administrations publiques est passée de 112 % du PIB en 1995 à 159 % en 2010. Au cours de cette période, la valeur des actifs financiers a augmenté de 12 points de PIB et celle des actifs non financiers de 36 points. Les actifs « produits » (c’est-à-dire hors terrains pour l’essentiel) se sont accrus de 8 points de PIB entre 2000 et 2010 et les terrains de 27 points.

Ensuite, la valeur du total des actifs a un peu diminué de 2010 à 2015 du fait des terrains et, secondairement, des actifs produits pour revenir ensuite en 2019 à peu près au niveau de 2010, surtout sous l’effet d’une nouvelle hausse de la valeur des terrains.

La valeur du total des actifs a de nouveau augmenté en 2020, de 157 à 170 % du PIB, surtout en raison de la baisse du PIB et de la hausse du prix du foncier.

Si la dette publique au sens du traité de Maastricht s’élève à 3 101 Md€, soit 109,9 % du PIB, à la fin de 2023, le total des passifs des administrations publiques se situe à 3 705 Md€, soit 131,3 % du PIB.

Le passif des administrations publiques a augmenté de 223 Md€ en 2023 alors que la dette au sens du traité de Maastricht s’est accrue de 147 Md€.

La valeur nette du patrimoine des administrations publiques, différence entre le total de leurs actifs et le total de leurs passifs, est de 735 Md€, soit 26,1 % du PIB, à la fin de 2023.

Le patrimoine net des administrations centrales est fortement négatif (- 1 233 Md€ à fin 2022), car elles portent l’essentiel de la dette publique, tandis que celui des administrations locales est largement positif (1 896 Md€ fin 2022), car elles détiennent l’essentiel des actifs non financiers.

La valeur nette du patrimoine des administrations publiques représentait 32 % du PIB en 1995 et à peu près autant en 2002. Elle a ensuite diminué de plus de 40 points entre 2007 jusque vers 20 % du PIB dans les années 2014 à 2020 en raison de l’augmentation des passifs.

Elle est ensuite remontée jusqu’à 40 % du PIB en 2022, surtout du fait de la baisse de la valeur de marché des passifs des administrations publiques qui résultait elle-même de la hausse des taux d’intérêt.

La valeur de marché des obligations émises par les administrations publiques varie en fonction de l’évolution des taux d’intérêt. Or ces obligations sont en fait très majoritairement remboursées à leur échéance et donc à leur valeur faciale.

En outre, quand elles sont remboursées par anticipation, c’est toujours moins de deux ans avant leur échéance et donc à une valeur qui est proche de leur valeur faciale.

Ensuite, la plupart des actifs non financiers des administrations publiques font partie du domaine public et sont donc « inaliénables et imprescriptibles » en application d’une législation qui remonte à l’édit de Moulins en 1566.

En pratique, ils peuvent être cédés après avoir été déclassés pour être transférés au « domaine privé » des administrations, ce qui suppose de mettre en œuvre des procédures parfois complexes allant jusqu’au vote d’une loi.

En tout état de cause, la vente de certains biens est impossible techniquement (la voirie municipale…) ou serait très difficile politiquement (les équipements des armées…).

Enfin, les actifs de nature à augmenter la production potentielle sont probablement très minoritaires. Les terrains, les bureaux, les logements et les armements représentent au total près de 50 % des actifs non financiers.

La Contribution des Dépenses Publiques à la Production Nationale

Parmi les questions que soulève le poids des dépenses publiques dans l’économie (plus de 55 % du PIB en France en 2019) figure celle de la contribution qui est effectivement apportée par les administrations à la production annuelle de richesses.

Deux erreurs possibles d’interprétation doivent à cet égard être signalées. La première serait d’inférer que la majorité de la production nationale proviendrait des administrations publiques. La seconde, à l’inverse, serait de considérer que les administrations ne font que redistribuer, pour plus de la moitié donc, des ressources qui seraient uniquement créées par les agents privés. La réalité réside entre ces deux extrêmes.

Les administrations publiques « produisent par elles-mêmes » près d’un cinquième de la valeur ajoutée nationale. Cela correspond surtout aux services régaliens, à l’éducation nationale et aux soins dispensés en hôpitaux publics.

Les liens entre dépense publique et production nationale vont toutefois au-delà de cette seule production directe de services publics.

En comptabilité nationale, la dépense publique est la dépense des unités qui appartiennent au secteur des administrations publiques, « APU ».

En pratique, celles-ci comprennent l’État, les autres collectivités publiques, les principaux régimes de sécurité sociale, ainsi que les divers organismes se rattachant à ces entités.

Les APU regroupent ainsi les entités financées par prélèvements obligatoires dont l’objet principal est de redistribuer ou de produire des biens et services fournis gratuitement, ou du moins à des prix bien inférieurs au marché.

Les deux objets que sont la redistribution et la fourniture de services publics ne sont cependant pas des catégories étanches. L’enseignement, par exemple, est avant tout une production (de services éducatifs). Mais cette activité implique aussi une forme de redistribution, l’école étant gratuite et financée par l’impôt.

Aussi, la dépense publique ne peut-elle pas être partagée en deux ensembles disjoints, l’un de production et l’autre de redistribution.

En 2019, la production des administrations publiques s’est élevée à un peu plus de 500 milliards d’euros (Md€), pour un total de production nationale de près de 4 300 Md€.

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