Article 115 de la loi de finances pour 2011 : contenu et portée

Le projet de loi de finances pour 2011 marque le lancement du deuxième budget triennal de l’État. Le projet de loi de finances pour 2011 s’inscrit dans un contexte de reprise de la croissance française. Depuis le début de l’année, l’environnement international est porteur pour la France : le commerce mondial est extrêmement dynamique et la baisse de l’euro de décembre 2009 à juin 2010 est favorable à la compétitivité de notre pays.

Contexte macroéconomique et objectifs budgétaires

En 2010 et 2011, la croissance française se redresserait progressivement, à respectivement + 1,5 % puis + 2,0 %, après s’être contractée en 2009 (- 2,6 %). - la crise des dettes souveraines, qui a affecté plusieurs de nos partenaires de la zone euro au premier semestre 2010, a justifié l’octroi d’un prêt exceptionnel à la Grèce, autorisé par la loi n°2010-463 du 7 mai 2010 de finances rectificative pour 2010.

Ainsi, dans le cadre d’une trajectoire ramenant le déficit de l’ensemble des administrations publiques à 3 % du produit intérieur brut en 2013, le projet de loi de finances pour 2011 a pour objectif essentiel de redresser le solde budgétaire de l’État, qui passerait de - 152,0 milliards d’euros en 2010 à -92,0 milliards d’euros en 2011. S’il s’explique en partie par le contrecoup d’éléments exceptionnels en 2010, en premier lieu celui du programme d’investissements d’avenir, ce redressement d’une ampleur sans précédent ne peut néanmoins être atteint que grâce à des réformes structurelles majeures, tant en dépenses qu’en recettes :

• stabilisation en valeur des dépenses de l’État hors dette et hors pensions, permise par des mesures transversales d’économies sur les crédits de fonctionnement et d’intervention à hauteur de 5 % dès 2011 ;
• limitation des niches fiscales et sociales produisant une économie de près de 10 milliards d’euros sur le solde public, dont 1,6 milliard d’euros de recettes fiscales supplémentaires sur le budget de l’État.

Norme de dépense et périmètre

Le projet de loi de finances pour 2011 est construit, pour la première fois, à partir de l’application d’une norme de dépense dite « zéro valeur hors dette et pensions », qui stabilise en euros courants les crédits sur le périmètre de la norme élargie (crédits du budget général, mais également, depuis 2008, prélèvements sur recettes au profit des collectivités territoriales et de l’Union européenne et affectations de taxes), déduction faite des dépenses héritées du passé que sont la charge de la dette et les pensions. Cette règle est appliquée à périmètre constant, c'est-à-dire hors mesures de périmètre (cf. partie V ci-dessous).

Elle évite que les marges de manœuvre dégagées sur les dépenses de pensions soient mobilisées en budgétisation pour financer d’autres dépenses du budget général, alors que des économies importantes sont attendues de la réforme des retraites en cours d’adoption au Parlement (estimées à environ 200 millions d’euros en 2011, elles monteront en puissance pour atteindre plus d’un milliard d’euros à l’horizon 2013).

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Partage de l’effort entre l’État et les collectivités territoriales

En 2011, en effet, le prélèvement sur recettes au profit de l’Union européenne connaît une évolution très limitée, reflétant en cela l’engagement des pays membres de l’Union européenne de contenir les dépenses du prochain budget communautaire et de le faire ainsi participer aux efforts d’assainissement des finances publiques nationales. Les prélèvements sur les recettes de l’État au profit des collectivités territoriales sont, eux aussi (hors prélèvements sur recettes compensant la taxe professionnelle) quasi stables.

Afin que l’effort de redressement du solde budgétaire soit équitablement partagé entre l’État et les collectivités territoriales, l’ensemble des concours financiers de l'État aux collectivités territoriales seront stabilisés en valeur en 2011, à périmètre constant (hors fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée, qui explique la légère baisse globale du prélèvement sur recettes dans le tableau ci-dessous). Ces différents éléments impliquent que le respect de la norme « zéro valeur hors dette et pensions » passe par une baisse des autres crédits du budget général (- 0,7 milliard d’euros).

Mesures d’économies et restructurations

Les mesures de redressement des finances publiques se traduisent, pour l’État, par une stabilisation des crédits en valeur hors charge de la dette et hors dépenses de pensions et par la poursuite du non-remplacement d’un fonctionnaire sur deux partant à la retraite. Les réformes s’inscrivent dans une maquette de missions et programmes légèrement aménagée.

La diminution du plafond d’emplois de l’État s’explique principalement par la mise en œuvre de la règle de non remplacement d’un départ à la retraite sur deux : 31 638 suppressions de postes en équivalents temps plein (ETP) sont en effet prévues en 2011. La maîtrise des effectifs de la fonction publique de l’État, à travers l’application du principe de non remplacement d’un fonctionnaire pour deux fonctionnaires partant à la retraite, constitue désormais un important levier d’action pour maîtriser la masse salariale. L’effort de productivité conduit depuis le début de la législature sera poursuivi en 2011 avec plus de 31 600 suppressions de postes (budget général et budgets annexes) pour environ 62 000 départs à la retraite prévus.

Priorités et affectations

La majorité des missions du budget général de l’État voient leurs crédits baisser ou rester stables entre la LFI pour 2010 et le PLF pour 2011, hors CAS Pensions, à périmètre constant (précisément 18 missions en baisse ou en stabilisation et 11 missions en très légère progression), si l’on exclut les missions « Provisions », « Engagements financiers de l’État » qui porte les crédits de la charge de la dette et « Remboursements et dégrèvements ».

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Dans ce cadre, la principale priorité du Gouvernement reste, avec 23,7 milliards d’euros hors pensions, le financement de la recherche et de l’enseignement supérieur, qui bénéficie en outre prioritairement du programme d’investissements d’avenir. Le ministère de l’enseignement supérieur et de la recherche ainsi que les opérateurs qui lui sont rattachés sont par ailleurs exonérés de suppressions d’emplois.

Comme les années antérieures, la mission « Justice » continue également de bénéficier d’une augmentation de ses crédits (+ 149 millions d’euros) entre 2010 et 2011, afin de poursuivre la restructuration du parc immobilier pénitentiaire et l’ouverture de nouveaux établissements, d’améliorer l’immobilier des juridictions et de financer la réforme de la médecine légale.

Révision de la structuration budgétaire et opérateurs

Le projet de loi de finances pour 2011 introduit quelques modifications de la structuration du budget de l’État en missions et programmes. Les évolutions de structures consacrent en particulier la fin des missions et programmes créés à titre temporaire à l’occasion du plan de relance de l’économie en 2009, puis du programme d’investissements d’avenir en 2010, la gestion de ces derniers étant désormais confiée à des opérateurs de l’État chargés de piloter la procédure de sélection des investissements.

Les 583 opérateurs de l’État, organismes dotés d’une autonomie juridique et budgétaire propre qui mettent en œuvre des politiques publiques définies par l’État, sont majoritairement financés par celui-ci. En 2011, ils bénéficieront de plus de 33 milliards d’euros de subventions pour charges de service public, dotations en fonds propres et transferts. Compte tenu de ces enjeux financiers, les opérateurs sont soumis dans le cadre du présent projet de loi de finances aux mêmes règles d’économies transversales que celles appliquées à l’ensemble des ministères : réduction des crédits de fonctionnement et d’intervention de 5 % dès le PLF 2011, avec un objectif de 10 % d’économie à l’horizon 2013. Par ailleurs, le projet de loi de finances pour 2011 prévoit, à périmètre constant et hors secteur de l’enseignement supérieur et de la recherche, une diminution de l’emploi sous plafond des opérateurs de - 1,8 % par rapport à 2010, ce qui représente une réduction de plus de 2 600 emplois.

Recettes prévues et mesures fiscales importantes

A périmètre constant par rapport à 2010, les recettes nettes d’impôt sur le revenu sont évaluées à 51,0 milliards d’euros en 2011, soit une évolution spontanée de + 4,4 % par rapport à 2010, conséquence directe de la reprise économique. La prévision d’impôt net sur les sociétés pour 2011 s’élève à 44,0 milliards d’euros à périmètre constant (+9,1 milliards d’euros par rapport à 2010).

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- l’impact positif de la suppression de la taxe professionnelle sur l’IS (+ 2,1 milliards d’euros). Par ailleurs, un ensemble d’autres mesures réduisent le rendement de 1,2 milliard d’euros.

La prévision des recettes de TVA nette s’élève à 131,9 milliards d’euros en 2011 à périmètre constant (décomposés en 176,4 milliards d’euros de TVA brute et 44,4 milliards d’euros de remboursements de crédits de TVA). - une hausse de l’assiette taxable de la TVA de + 3,1 % par rapport à 2010.

Les autres recettes fiscales nettes de l’État s’établiraient à 12,9 milliards d’euros à périmètre constant. - La modification du taux réduit de la taxe sur la valeur ajoutée applicable aux abonnements aux services de télévision (+ 1,1 milliard d’euro). - Le recentrage des dispositifs fiscaux en faveur de l’énergie photovoltaïque (0,15 milliard d’euros). - La mise en place d’une taxe sur les banques (0,5 milliard d’euros) afin principalement de compenser le coût pour les contribuables de l’éventualité d’une crise systémique du secteur.

Recettes non-fiscales et éléments exceptionnels

En 2010, les recettes non-fiscales seraient revues à la hausse de 2,5 milliards d’euros par rapport à la prévision de la troisième loi de finances rectificative pour 2010. Cette hausse est notamment imputable à une réévaluation des prélèvements sur la Caisse des dépôts (+ 1,0 milliard d’euros), du produit des autres participations de l’État (+ 0,7 milliard d’euros) et à la prise en compte d’une recette exceptionnelle provenant d’une amende prononcée par le conseil de la concurrence à l’encontre du secteur bancaire (+ 0,4 milliard d’euros). En 2011, le produit des recettes non-fiscales diminuerait de 1,4 milliard d’euros par rapport à l’année précédente à périmètre constant. Cette évolution s’explique principalement par l’absence d’anticipation de recettes exceptionnelles à ce stade.

Mesures sectorielles et fiscales ciblées

À titre d’exemples, sont notamment concernés les crédits d’intervention dans le secteur de l’emploi, où plusieurs niches sociales sont supprimées, dans la mesure où leur efficacité n’est pas pleinement démontrée et où elles apparaissent redondantes avec d’autres instruments (exonérations relatives aux services à la personne, hors dispositifs bénéficiant aux publics fragiles, exonérations pour les organismes d’intérêt général dans les zones de revitalisation rurale, exonérations sur les avantages en nature dans le secteur des hôtels - cafés - restaurants).

Le présent projet de loi de finances prévoit par ailleurs un ensemble de mesures visant à assurer la pérennité du système de retraite et à renforcer l’équité de son financement. Le surcroît de recettes fiscales généré par ces dispositions est transféré dans son intégralité aux régimes de sécurité sociale, via une affectation de TVA brute portant sur certains produits à la caisse nationale d’assurance maladie des travailleurs salariés.

Impacts territoriaux et réforme de la taxe professionnelle

Les mesures de réforme de la taxe professionnelle et le transfert d’impôts entre l’État et les collectivités territoriales ont suscité de nombreuses discussions sur les gagnants et les perdants de la réforme. Les flux entre l'État et les entreprises et collectivités territoriales n'apparaissent pas explicitement dans tous les tableaux et les effets peuvent être plus complexes à appréhender pour chaque catégorie de collectivités territoriales.

La réforme a notamment procédé à des modifications de la structuration des prélèvements sur les recettes et à des ajustements pour que l’effort soit équitablement partagé. La commission des finances et divers amendements parlementaires ont contribué à préciser certaines mesures afin d’atténuer les effets négatifs pour les collectivités et contribuables concernés.

Aspects méthodologiques et suivi

La majorité des estimations macroéconomiques et budgétaires repose sur des hypothèses de croissance et de recettes fiscales. En 2011, l’objectif de reprise de la croissance conditionne fortement le respect des prévisions fiscales et la capacité à atteindre l’objectif de redressement du solde public. Le respect de la norme « zéro valeur hors dette et pensions » suppose une application rigoureuse des mesures transversales d’économies et un pilotage précis des périmètres budgétaires.

Tableau synthétique (extraits et valeurs clés)

Portée et enseignements

Le projet de loi de finances pour 2011 met en avant une volonté nette de redressement des comptes publics par des mesures structurelles touchant tant les dépenses que les recettes. Le choix d’une norme de dépense « zéro valeur hors dette et pensions » marque une inflexion méthodologique importante dans la gestion budgétaire de l’État. La combinaison d’économies transversales, de modifications fiscales ciblées et d’un partage de l’effort avec les collectivités territoriales vise à ramener le déficit public sur une trajectoire soutenable, tout en préservant des priorités stratégiques telles que la recherche, l’enseignement supérieur et la justice.

La mise en œuvre effective des mesures et le respect des hypothèses macroéconomiques restent cependant déterminants pour l’atteinte des objectifs annoncés. De plus, les ajustements liés aux périmètres, aux mesures exceptionnelles et aux recettes non-fiscales peuvent affecter significativement les résultats finaux.

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