Assemblée Nationale : Finances et Fonctionnement

Les conditions d'examen des lois de finances par l'Assemblée nationale se distinguent nettement de celles des autres projets de loi, encadrées par des règles constitutionnelles complétées par la loi organique du 1er août 2001 (LOLF). Le débat budgétaire, mobilisant un grand nombre de députés, reste chaque année en automne, un moment fort de la vie parlementaire. Les crises intenses sont également l’occasion de débats financiers approfondis, comme l’illustre l’adoption de trois lois de finances rectificatives entre mars et juillet 2020 en lien avec les conséquences économiques de la pandémie de Covid-19.

L'autonomie financière de chacune des assemblées parlementaires est un principe de base, qui découle du principe plus général de séparation des pouvoirs. L’Assemblée nationale et le Sénat préparent séparément leur projet de budget annuel sous l’autorité de leurs questeurs.

Les règles applicables en matière budgétaire reposent sur un principe de base, l’autonomie financière des assemblées parlementaires, qui lui-même procède du principe plus général de séparation des pouvoirs.

I. Cadre Législatif et Constitutionnel

L’article 34 de la Constitution dispose que « les lois de finances déterminent les ressources et les charges de l’État dans les conditions et sous les réserves prévues par une loi organique ». Les règles spécifiques qui leur sont applicables relèvent de la loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001 (LOLF) qui s’est substituée à l’ordonnance portant loi organique du 2 janvier 1959.

La loi organique n° 2021-1836 du 28 décembre 2021 relative à la modernisation de la gestion des finances publiques a réformé la LOLF, principalement à compter du dépôt du projet de loi de finances pour 2023, pour une première application aux lois de finances afférentes à l’année 2023. Les développements qui suivent tiennent compte de cette réforme, même si certaines dispositions antérieures de la LOLF pourraient encore s’appliquer à des lois de finances rectificatives afférentes à l’année 2022 (1).

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La loi de finances est l’acte juridique qui prévoit et autorise le budget de l’État. Elle détermine, pour un exercice correspondant à l’année civile, la nature, le montant et l’affectation des ressources et des charges de l’État, ainsi que l’équilibre budgétaire et financier qui en résulte (LOLF, article 1er). Le Gouvernement a le monopole de la présentation des lois de finances, qui ne peuvent résulter que de l’adoption d’un projet de loi (article 47 de la Constitution).

Types de Lois de Finances

En application de la loi organique du 28 décembre 2022 précitée, on distingue désormais quatre catégories de lois de finances :

• La loi de finances de l’année ;
• Les lois de finances rectificatives ;
• La loi de finances de fin de gestion, nouvellement créée ;
• La loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année, nouvelle dénomination de la loi de règlement.

Les lois de finances doivent présenter de façon sincère l’ensemble des ressources et des charges de l’État (LOLF, article 32), leur sincérité s’appréciant compte tenu des informations disponibles et des prévisions qui peuvent raisonnablement en découler.

L'article 40 de la Constitution limite le pouvoir d’initiative des parlementaires en matière financière. Il interdit toute création ou aggravation d’une charge publique et n’autorise la diminution d’une ressource publique que dans la mesure où celle-ci est compensée par l’augmentation d’une autre ressource.

Au-delà de l’article 40 de la Constitution, le respect par les amendements, quel que soit leur auteur, des dispositions organiques relatives aux lois de finances (LOLF) et aux lois de financement de la sécurité sociale (dispositions organiques du code de la sécurité sociale) est également contrôlé.

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En complément de ce contrôle de la recevabilité financière des initiatives parlementaires, il résulte de l’article 47 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) et du IV de l’article L.O. 111-7-1 du code de la sécurité sociale que les amendements non conformes aux dispositions organiques relatives aux lois de finances et aux lois de financement de la sécurité sociale sont irrecevables.

II. Élaboration du Budget de l'Assemblée Nationale

A. Préparation du Budget

Vers la fin du premier trimestre de l’année n, les questeurs de l’Assemblée arrêtent les orientations générales pour le budget de l’année n+1. Ils fixent notamment les principales valeurs ayant une incidence sur l’évolution des dépenses (point d’indice de la fonction publique, taux d’inflation prévisionnel, etc.).

À partir de ces orientations et des comptes de l’exercice écoulé (année n-1), les différents services de l’Assemblée établissent leur prévision de dépenses. La division du budget et du contrôle de gestion les analyse et en fait la synthèse. En cas de désaccord, elle s’efforce d’atteindre une conciliation avec le service gestionnaire ; si la différence d’appréciation subsiste, elle est soumise à l’arbitrage du secrétaire général de la Questure.

Le projet de budget ainsi élaboré, qui comprend une analyse des prévisions de dépenses et des recettes diverses, le montant de la dotation qui sera demandée dans le projet de loi de finances ainsi que, le cas échéant, un prélèvement sur les disponibilités financières de l’Assemblée, est ensuite arrêté par le collège des questeurs puis présenté au Bureau de l’Assemblée, instance composée du Président, des six vice-présidents, des trois questeurs et des douze secrétaires de l’Assemblée nationale.

B. Rôle de la Commission Commune

À la mi-juin, l’Assemblée nationale fournit des informations sur le budget adopté par le Bureau au président de chambre de la Cour des comptes qui préside la commission commune. Chacun des deux magistrats qui l’assistent est chargé de faire devant la commission un rapport sur le budget de l’une des assemblées. Il peut, dans cette perspective, demander des informations complémentaires.

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Conformément à la présentation du budget résultant de la loi organique n° 2001 692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances, les dotations des deux assemblées parlementaires et celle de la chaîne parlementaire sont inscrites dans une mission spécifique, la mission Pouvoirs publics, avec celles de la Présidence de la République, du Conseil constitutionnel et de la Cour de justice de la République.

Pour chacune de ces dotations, la commission commune se borne à fixer un montant global correspondant aux crédits qu’elle estime nécessaires au fonctionnement de chacune des deux assemblées et de la chaîne parlementaire.

L’originalité de cette procédure est double :

• Elle réunit dans une même instance les autorités financières des deux assemblées parlementaires. Elle permet une information officielle réciproque entre l’Assemblée nationale et le Sénat sans porter atteinte à l’autonomie de chacune des deux assemblées : en effet, en pratique, sauf lorsque les problèmes sont communs, les questeurs d’une assemblée n’interviennent que sur les questions portant sur son budget ;
• Elle donne aux magistrats de la Cour des comptes un rôle particulier dans le processus d’élaboration des dotations budgétaires des assemblées. La présence de ces magistrats, voulue en 1958, apporte la garantie de l’intervention d’un regard extérieur. Mais il a toujours été entendu que ces magistrats ne représentaient pas la Cour des comptes en tant qu’institution et ne relevaient donc pas, dans l’accomplissement de leurs tâches, de l’autorité du Premier président ou de la Cour.

Les propositions des questeurs sont, en fait, adoptées sans autres modifications que celles qu’ils ont éventuellement acceptées.

C. Inscription des Dotations dans la Loi de Finances

Le président de la commission commune adresse en son nom au ministre chargé du budget le rapport explicatif contenant les propositions de dotations arrêtées pour chacune des assemblées.

Le ministre ne dispose d’aucun pouvoir d’appréciation et procède à l’inscription sans modification des crédits correspondants dans le projet de loi de finances. Lors de l’examen en commission et en séance publique du projet de loi de finances, les règles de droit commun s’appliquent à la discussion des crédits de la mission Pouvoirs publics et, en leur sein, au débat sur les dotations des assemblées parlementaires : ces crédits font notamment l’objet d’un rapport spécial de la commission des finances, et ils peuvent être amendés.

La dotation de l’État représente la quasi-totalité des ressources de l’Assemblée. Une fois la loi de finances votée par le Parlement, il revient ensuite aux questeurs de chaque assemblée de répartir les crédits entre les différents comptes de dépenses.

Si des dotations supplémentaires sont demandées à l’État en cours d’année, elles sont intégrées dans une loi de finances rectificative selon les mêmes modalités et la même procédure que la dotation initiale.

Information des Parlementaires et du Public

Le rapport explicatif établi par la commission commune lors de sa réunion annuelle est intégralement reproduit dans le fascicule budgétaire Pouvoirs publics, qui est un document public. Il donne des précisions sur le montant et la nature des dépenses prévues, ainsi que sur la consommation effective des crédits correspondants au cours de l’exercice écoulé et leur variation d’une année sur l’autre.

Il indique la dotation demandée au budget de l’État et le montant prévisionnel des recettes diverses (vente de documents parlementaires, location de salles de réunion, etc.). Il indique aussi, le cas échéant, le prélèvement que l’Assemblée aura décidé d’opérer sur ses disponibilités financières pour financer la différence éventuelle entre le montant de ses charges prévisionnelles et le montant cumulé de la dotation et des recettes diverses.

III. Exécution du Budget

En conséquence de l’autonomie budgétaire et financière qui leur est reconnue, les assemblées parlementaires ne relèvent, pour la gestion de leur budget, ni du contrôle a priori de régularité du ministère chargé du budget, ni du contrôle juridictionnel a posteriori de la Cour des comptes.

Les dispositions applicables figurent dans le règlement budgétaire, comptable et financier qui est un arrêté du Bureau de l’Assemblée nationale. Ce texte reprend les grands principes budgétaires et comptables de droit public.

A. Phases de l'Exécution d'une Dépense

Elles sont largement les mêmes que pour les autres administrations de l’État mais comportent certaines particularités liées au principe de l’autonomie financière :

• l’engagement (acte par lequel est créée ou constatée à l’encontre de l’Assemblée une obligation dont il résultera pour elle une charge), préparé par les directeurs des différents services gestionnaires des crédits sous l’autorité du secrétaire général de la Questure, est de la compétence des questeurs ;
• quelle que soit la nature des dépenses concernées, leur liquidation et leur ordonnancement ne peuvent intervenir qu’après l’établissement par les services gestionnaires d’un mandat de paiement au nom d’un ou de plusieurs créanciers ; le mandat est accompagné des pièces justificatives attestant la réalité du service fait ;
• la liquidation (vérification de la réalité de la dette née de l’engagement et détermination de son montant), également préparée par les différents services gestionnaires des crédits, est effectuée par le secrétaire général de la Questure ;
• l’ordonnancement (acte administratif donnant l’ordre de payer une dépense conformément aux résultats de la liquidation) est de la compétence du questeur délégué ;
• le paiement des dépenses est assuré par le trésorier, fonctionnaire de l’Assemblée responsable devant les questeurs des fonds qui lui sont confiés.

B. Documents Comptables

Chaque année, le Collège des questeurs arrête le bilan et le compte de résultat agrégé de l’Assemblée nationale, incluant les comptes de l’Assemblée nationale proprement dite, ceux des caisses de pensions et de retraites, ceux des deux fonds de sécurité sociale des députés et du personnel et ceux du Fonds d’assurance mutuelle, différentielle et dégressive de retour à l’emploi des députés.

Le bilan est accompagné d’une annexe informative qui comporte notamment l’évaluation des engagements sociaux de l’Assemblée nationale. Les travaux nécessaires à cette évaluation sont confiés à un cabinet d’actuaires.

Le bilan, le compte de résultat et l’annexe sont établis en suivant les principes du plan comptable général, sous réserve des adaptations nécessitées par les spécificités de l’Assemblée nationale et décidées par arrêté des questeurs.

IV. Contrôle Budgétaire

Les modalités de contrôle de l’exécution du budget sont fixées librement par chaque assemblée parlementaire. Dans chacune des deux assemblées, le contrôle a posteriori de l’exécution du budget est dévolu à une commission interne. Il s’y ajoute un contrôle de régularité des comptes entrant dans le cadre de la procédure annuelle de certification des comptes généraux de l’État et confié à une entité tierce.

A. Contrôle Interne

Aux termes de l’article 16 du Règlement de l’Assemblée nationale, la commission spéciale chargée de vérifier et d’apurer les comptes de l’Assemblée est composée de quinze députés désignés à la représentation proportionnelle des groupes politiques. Les membres du Bureau de l’Assemblée, et par conséquent les questeurs, ne peuvent en faire partie. Ne peut être élu à sa présidence qu’un député appartenant à un groupe d’opposition.

Chaque année, la commission examine les comptes du dernier exercice clos. Pour ce faire, la division du budget élabore un projet de rapport. Ce rapport est adopté par les questeurs. Il est ensuite transmis aux membres de la commission spéciale, qui ont la faculté de consulter librement le compte financier (1) et les pièces ayant servi à son établissement. Ce rapport est rendu public.

Après avoir pris connaissance du rapport, la commission spéciale peut en outre adresser un questionnaire aux questeurs. Les réponses, préparées par les services gestionnaires des crédits, sont remises par les questeurs aux membres de la commission. La commission peut procéder à l’audition du certificateur des comptes.

Après avoir entendu les questeurs, la commission spéciale approuve, par arrêté signé de son président et des membres de son bureau, les comptes de l’Assemblée nationale et des comptabilités annexes pour l’exercice écoulé. Par ce même arrêté, elle confie aux questeurs le soin d’affecter le résultat de l’exercice, leur donne quitus de leur gestion ou rend compte à l’Assemblée ; elle est également chargée de donner quitus au trésorier de l’Assemblée.

L’article 16 précité du Règlement de l’Assemblée dispose qu’à l’issue de chaque exercice budgétaire, la commission spéciale procède à la vérification et à l’apurement des comptes de l’Assemblée.

V. Budget Actuel et Tendances

A. Budget 2024

Le budget de l’Assemblée nationale pour 2024 prévoit un total de dépenses de 620,05 M€, soit un montant supérieur de 3,4 % à celui du budget initial pour 2023. Cette progression est principalement tirée, en valeur absolue, par les dépenses de fonctionnement (+16 M€, soit +2,8 %), mais les dépenses d’investissement ont un taux de croissance plus élevé (+15,3 %, soit +4,4 M€). Si l’on prend comme point de comparaison le budget exécuté 2022, les dépenses prévues en 2024 sont en hausse de 16,2 M€, soit +2,7 %. Une part de cette hausse trouve sa source dans les effets directs et indirects de l’inflation (+2,6 % en 2024) et dans la hausse du point d’indice de la fonction publique à partir de juillet 2023.

Au-delà, sur longue période, les dépenses de fonctionnement comme d’investissement prévues se situent à un niveau sensiblement plus élevé qu’auparavant (cf. graphique n° 2).

Le tableau ci-après indique les principaux postes du budget et leur évolution depuis 2022.

Les dépenses de fonctionnement seraient supérieures de 23,1 M€ à celles de l’exécution de 2022 (+4,1 %), à l’inverse des dépenses d’investissement (‑17,3 %, soit ‑6,9 M€). Compte tenu de ressources budgétaires propres s’élevant à 1,9 M€, et d’une dotation de 607,6 M€, le solde budgétaire serait un déficit de 10,6 M€, en baisse de 28,7 M€ par rapport au déficit 2022. Cette évolution favorable est à rapprocher de la hausse de la dotation et à un effort de maîtrise des dépenses de fonctionnement qui, sans l’augmentation de la valeur du point d’indice de la fonction publique au 1er juillet 2023, auraient progressé moins vite que l’inflation (+1,9 %, contre une prévision d’inflation de 2,6 %).

B. Dépenses de Fonctionnement

Les dépenses de fonctionnement pour 2024 sont prévues en hausse de 2,8 % par rapport au budget pour 2023. Représentant 58,1 % du total, les charges parlementaires sont les principales dépenses de fonctionnement. Les charges de personnel, avec 32,3 %, sont l’autre grand poste de dépenses, le solde, soit 9,6 % du total, étant composé de dépenses de fonctionnement diverses.

C. Charges Parlementaires

Les crédits pour charges parlementaires sont prévus à 341 M€, en hausse de 2,2 % (+7,4 M€) par rapport au budget pour 2023. Ces crédits se décomposent comme suit.

• Les contributions de l’Assemblée aux frais de secrétariat parlementaire, pour un montant de 183,3 M€, soit 53,7 % du total. Elles sont en hausse par rapport au budget pour 2023 (+4,8 %).
• Les charges sociales liées aux pensions et aux prestations maladie dont bénéficient les députés, pour un montant de 74,1 M€, soit 21,7 % du total.

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