Les Commissions Permanentes de l'Assemblée Nationale: Composition, Rôle et Importance

Les commissions permanentes de l'Assemblée nationale (lois, finances, affaires sociales, etc.) jouent un rôle essentiel en matière de travail législatif et de contrôle de l'exécutif. Après l'élection à la présidence de l'Assemblée nationale jeudi 18 juillet, puis l'élection du Bureau du Palais-Bourbon vendredi 19 juillet, les commissions permanentes de l'institution vont être mises en place. Leur composition sera publiée au Journal officiel samedi 20 juillet. Ce même jour, les commissions se réuniront pour élire leurs présidents respectifs.

Mais compte tenu de la composition de la représentation nationale issue des dernières législatives, les élections à la tête des commissions s'annoncent particulièrement incertaines.

Les commissions permanentes de l'Assemblée nationale sont un des rouages essentiels du travail législatif.

I. Rôle et Fonctions des Commissions Permanentes

Organes de travail essentiels de l’Assemblée nationale, les commissions permanentes ont une double fonction :

préparer le débat législatif en séance publique;
informer l’Assemblée et contrôler le Gouvernement.

Dans leurs efforts pour mettre en place un parlementarisme rationalisé, les rédacteurs de la Constitution de 1958 ont tenté d’encadrer étroitement le rôle et l’influence des commissions permanentes, notamment en limitant leur nombre à six.

Aujourd’hui, les travaux des commissions permanentes participent pleinement à l’élaboration de la loi. La révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 a tiré les conclusions de cette évolution, en prévoyant que les textes débattus en séance publique sont ceux issus des travaux des commissions et en portant de six à huit le nombre maximal de commissions permanentes. Dans cet esprit, la révision du Règlement de l’Assemblée nationale du 4 juin 2019 a accru le rôle des commissions dans l’élaboration de la loi.

Par ailleurs, diverses révisions constitutionnelles et réglementaires ont accru la publicité de leurs travaux et leur ont confié des moyens plus variés de contrôle de l’action du Gouvernement.

L’importance de leur rôle a été renforcée par la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, qui a permis que les textes débattus en séance publique soient ceux issus des travaux des commissions. Mais loin de se cantonner dans ce rôle, les commissions permanentes étendent, conformément à une évolution observée dans de nombreux parlements, leurs activités dans différents domaines, au premier rang desquels se placent l’information de l’Assemblée nationale et le contrôle du Gouvernement.

Commissions Permanentes de l'Assemblée Nationale

II. Composition et Fonctionnement des Commissions

Le règlement de l'Assemblée nationale fixe le nombre maximal de députés par commission à 73. Les groupes politiques constitués à l'Assemblée nationale disposent d'un nombre de sièges au sein de chaque commission proportionnel à leur nombre de députés. Les membres des commissions sont nommés chaque année sur proposition des présidents des groupes politiques en suivant cette répartition.

A. Nombre et Compétences des Commissions

Les rédacteurs de la Constitution de 1958 avaient tenté d’encadrer strictement les commissions permanentes pour en limiter l’influence :

d’où la fixation par la Constitution elle-même du nombre des commissions permanentes ; arrêté à six, celui-ci était sensiblement plus faible que celui observé dans les autres parlements de l’Union européenne ; une rupture était ainsi marquée avec la pratique de la IVe République où l’on comptait dix huit commissions ;
d’où également leur volonté de faire du recours à une commission spéciale la règle et de la saisine d’une commission permanente l’exception, ainsi que le prévoyait l’article 43 de la Constitution dans sa rédaction initiale.

La révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 a porté à huit le nombre maximal de commissions permanentes et, afin de consacrer la pratique, fait du renvoi d’un texte à une commission permanente la règle et de la constitution d’une commission spéciale l’exception.

L’article 36 du Règlement de l’Assemblée nationale, qui fixe la dénomination et les compétences des commissions permanentes, a été modifié en conséquence, le passage de six à huit commissions étant assuré par la scission de chacune des deux commissions qui comptaient chacune le quart des membres de l’Assemblée : la commission des affaires culturelles, familiales et sociales et la commission des affaires économiques, de l’environnement et du territoire.

Il en résulte une répartition plus équilibrée des députés entre les huit commissions, à raison d’un huitième des effectifs de l’Assemblée (soit 72) par commission :

commission des affaires culturelles et de l’éducation ;
commission des affaires économiques ;
commission des affaires étrangères ;
commission des affaires sociales ;
commission de la défense nationale et des forces armées ;
commission du développement durable et de l’aménagement du territoire ;
commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire ;
commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République.

Comme auparavant, chaque député ne peut être membre que d’une seule commission permanente.

B. Constitution et Fonctionnement des Commissions

En début de législature, puis chaque année au début de la session ordinaire (à l’exception de celle précédant le renouvellement de l’Assemblée), l’Assemblée nomme, sur la base de la représentation proportionnelle des groupes politiques et sur proposition des présidents de ces groupes, les membres des commissions permanentes. Chaque commission désigne, pour la diriger, un bureau composé d’un président, de quatre vice présidents et de quatre secrétaires. En outre, la commission des affaires sociales et la commission des finances nomment chacune un rapporteur général. Enfin, la commission des finances ne peut élire à sa présidence qu’un député appartenant à un groupe d’opposition.

La composition du bureau de chaque commission s’efforce de reproduire la configuration politique de l’Assemblée, d’assurer la représentation de toutes ses composantes et de respecter la parité entre les femmes et les hommes.

Toute commission permanente dispose :

de sa propre salle de réunion ; celle-ci est sonorisée et dotée d’équipements permettant l’enregistrement audiovisuel des débats (garantie importante pour l’information des citoyens et en cas de contestation du compte rendu) ; la plupart comprennent également des équipements pour organiser des réunions à distance par visioconférence ;
d’une équipe de fonctionnaires dédiée au travail législatif et aux travaux de contrôle, au service de tous les députés et plus particulièrement du président de la commission et des rapporteurs que la commission désigne ;
de moyens financiers spécifiques lui permettant, par exemple, de couvrir des frais de mission ou des frais d’études.

Les commissions permanentes ont une intense activité qu’illustrent les données suivantes relatives à la XVe législature :

3 719 réunions d’une durée totale de 7 092 heures (dont 765 heures consacrées au débat budgétaire) ;
3 094 personnes auditionnées (dont 619 membres du Gouvernement) ;
1 442 rapports déposés (dont 1 201 rapports législatifs).

Les commissions permanentes sont généralement soumises à une très forte contrainte, celle du temps. Si le mercredi matin leur est réglementairement réservé, elles doivent généralement se réunir plusieurs fois par semaine et donc possiblement siéger en même temps que la séance publique, plus particulièrement les mardis et mercredis.

C’est afin d’alléger cette contrainte que la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 a introduit l’exigence d’un délai de six semaines entre le dépôt d’un texte et son examen en première lecture devant la première assemblée saisie, puis d’un délai de quatre semaines entre la transmission du texte et son examen en première lecture devant la deuxième assemblée saisie. La commission dispose donc a priori des semaines nécessaires pour procéder aux réunions de travail et à des auditions préparatoires, en priorité celle du ministre chargé de la présentation du projet de loi. Ces délais ne s’appliquent cependant ni en cas d’engagement par le Gouvernement de la procédure accélérée, ni aux projets de loi de finances et de financement de la sécurité sociale, ni aux projets relatifs aux états de crise. Or, le Gouvernement a eu tendance à recourir de plus en plus fréquemment à la procédure accélérée.

Les commissions permanentes à l'Assemblée nationale - Minute Parlement

C. Saisine des Commissions

1. Commission spéciale ou commission permanente ?

La révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 a inversé la logique instaurée au début de la Ve République qui visait à diminuer la puissance des commissions permanentes en privilégiant l’examen des textes par des commissions spéciales. La nouvelle rédaction de l’article 43 de la Constitution, prenant acte de la pratique, a consacré la règle du renvoi d’un texte (projet déposé par le Gouvernement ou proposition déposée par un ou plusieurs députés) à une commission permanente, le renvoi à une commission spéciale étant l’exception.

Toutefois, la constitution d’une commission spéciale demeure de plein droit si le Gouvernement le demande ou si cette demande est formulée par un ou plusieurs présidents de groupe dont l’effectif global est égal à la majorité absolue des membres de l’Assemblée (cette demande ne pouvant porter sur les projets de loi de finances).

Dans les autres cas, lorsque la demande émane d’une commission permanente, d’un président de groupe ou de quinze députés, elle est considérée comme adoptée, sauf opposition de la part du Gouvernement, du président d’une commission permanente ou d’un président de groupe. En cas d’opposition, la décision appartient à l’Assemblée.

Dans les faits, les projets de loi sont renvoyés, dans la grande majorité des cas, à une commission permanente. Toutefois, au cours de la XVe législature, onze commissions spéciales ont été créées, contre six sous la législature précédente. S’il y a conflit de compétences entre deux commissions permanentes, il appartient à l’Assemblée elle-même de le trancher. Ce cas est très rare et le dernier exemple date de 1979.

2. Les commissions saisies pour avis

La quasi-absence de conflit de compétences s’explique en partie par la souplesse de la procédure de saisine pour avis qui donne à chaque commission permanente la liberté de se prononcer sur tout ou partie d’un texte renvoyé au fond à une autre commission permanente. Ainsi, sur le projet de loi de finances renvoyé au fond à la commission des finances, les sept autres commissions permanentes donnent chaque année leur avis.

La réforme du Règlement du 4 juin 2019 a toutefois modifié les modalités de la saisine pour avis, en recentrant le travail de la commission saisie pour avis sur la phase préalable à la séance. Ainsi, en séance, la commission qui s’est saisie pour avis n’intervient plus et son rapporteur ne s’exprime plus ès-qualités. En outre, le rapport pour avis ne fait plus l’objet d’une publication spécifique : il prend la forme d’une annexe au rapport de la commission saisie au fond.

En revanche, la réforme de 2019 a donné une base réglementaire à la pratique de la « délégation d’articles » : la commission au fond a désormais la possibilité de solliciter l’avis d’une autre commission permanente sur une partie d’un texte qui lui est soumis. Dans ce cas de figure, la commission saisie au fond se « dessaisit » des articles délégués : elle accepte tacitement de reprendre à son compte les amendements adoptés sur ces articles par la commission dont elle a sollicité l’avis, afin que ces amendements soient intégrés au texte qui servira de base à la discussion en séance publique. La commission saisie pour avis par la commission au fond intervient alors en séance pour présenter sa position.

D. Exercice des Compétences des Commissions en matière Législative

1. La place renforcée des commissions dans la procédure législative

La révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 a modifié l’article 42 de la Constitution, de telle sorte que, depuis le 1er mars 2009, la discussion des projets et propositions de loi porte, en séance, sur le texte adopté par la commission saisie au fond. Ce n’est qu’à défaut de l’établissement d’un texte par la commission, soit qu’elle ait voté le rejet du texte, soit qu’elle n’ait pas pu achever son examen dans les temps, que le texte discuté en séance publique est celui dont l’assemblée a été initialement saisie. La méconnaissance de cette règle entraîne la censure de l’ensemble de la loi (décision du Conseil constitutionnel n° 2012-655 DC du 24 octobre 2012).

Cette règle entraîne un changement profond de la place et du rôle des commissions dans la procédure législative. Les amendements adoptés par la commission saisie au fond sont intégrés dans le texte discuté en séance et n’ont pas à être présentés, discutés et adoptés en séance. En conséquence, il faut, si l’on souhaite combattre la position retenue par la commission saisie au fond, présenter en séance un amendement en sens contraire. Cette logique inversée de discussion a des conséquences non seulement pour l’ensemble des parlementaires mais également pour le Gouvernement, qui ne maîtrise plus comme auparavant la base de discussion en séance.

Des exceptions à cette règle d’examen ont toutefois été prévues au deuxième alinéa de l’article 42 de la Constitution, pour les projets de révision constitutionnelle, les projets de loi de finances et les projets de loi de financement de la sécurité sociale, dont la discussion en séance porte, en première lecture devant la première assemblée saisie, sur le texte présenté par le Gouvernement, puis, pour les autres lectures, sur le texte transmis par l’autre assemblée.

En outre, la réforme du Règlement du 4 juin 2019 a prévu une nouvelle procédure de « législation en commission ». Ainsi, à la demande du président de l’Assemblée nationale, du président de la commission saisie au fond, du président d’un groupe ou du Gouvernement, la conférence des présidents peut décider que le droit d’amendement des députés et du Gouvernement sur un projet ou une proposition de loi ou de résolution s’exerce uniquement en commission. La procédure peut porter sur tout ou partie du texte en discussion. Cette procédure a toutefois été assez peu utilisée jusqu’à présent car un président de groupe peut s’opposer à sa mise en œuvre.

2. Les travaux du rapporteur

Pour chaque projet ou proposition de loi, la commission compétente nomme un (ou plusieurs) rapporteur parmi ses membres. Si le rapporteur ne dispose d’aucun pouvoir d’investigation spécifique, il est toutefois investi d’une double mission : une mission d’expertise concrétisée par la rédaction d’un rapport, et une mission d’initiative qui se traduit par la présentation d’amendements, pour lesquelles il est assisté de fonctionnaires parlementaires mis à sa disposition.

Les auditions du rapporteur sont ouvertes à l’ensemble des membres de la commission.

III. La Commission des Finances: Pouvoirs et Spécificités

Le président d'une commission permanente est celui qui convoque les réunions pendant la session parlementaire, qui en organise les travaux et qui en dirige les débats. Le président de la commission est également chargé d'évaluer la recevabilité des amendements déposés par les députés en commission.

Le président d'une commission permanente de l'Assemblée nationale est élu par les membres de la commission dont il fait partie, lors d'un scrutin à bulletins secrets. Un premier tour de scrutin est organisé : si aucun candidat ne recueille la majorité absolue, un deuxième tour est organisé. Lors du deuxième tour de scrutin, si aucun candidat ne recueille la majorité absolue, un troisième tour est organisé. Lors du troisième tour de scrutin, c'est le candidat qui obtient le plus de voix qui est élu président.

Le mode de scrutin favorise les groupes qui font partie de la majorité. Avant la dissolution de l'Assemblée nationale, prononcée le 9 juin 2024, sept des huit commissions permanentes étaient présidées par un membre de la coalition présidentielle.

Le président de la commission des finances a des pouvoirs spécifiques : il peut, par délégation de la présidence de l'Assemblée nationale, déclarer des amendements irrecevables au titre de l'article 40 de la Constitution, c'est-à-dire supprimer des amendements qui auraient pour conséquence une "diminution des ressources publiques" ou "la création ou l'aggravation d'une charge publique".

Le règlement de l'Assemblée nationale (article 39) indique que le poste de président de la commission des finances ne peut revenir qu'à un député "appartenant à un groupe s'étant déclaré d'opposition".

A. Une Commission aux Pouvoirs Étendus

La commission des finances contrôle d’abord tous les ans les projets de loi de finances, qui contiennent toutes les recettes et les dépenses de l’année à venir. La commission a aussi pour tâche de surveiller l’application de ce budget. A ce titre et en cas de doute, le président de la commission des finances peut procéder à un contrôle sur place et sur pièces. Exemple récent, le contrôle effectué par la commission des finances du Sénat à Bercy, pour obtenir la communication des documents expliquant la dégradation du déficit de la France en 2023. En cas de défaillance, elle peut convoquer les ministres en audition et exercer essentiellement sur eux une pression médiatique.

B. Le Recours à l’Article 40 de la Constitution

Autre pouvoir essentiel du président de la commission des finances, celui de vérifier la recevabilité financière des initiatives des autres députés. L’article 40 de la Constitution dispose que « les propositions et amendements formulés par les membres du Parlement ne sont pas recevables lorsque leur adoption aurait pour conséquence soit une diminution des ressources publiques, soit la création ou l’aggravation d’une charge publique ».

Sur ce motif, le président de la commission des finances peut rejeter un amendement à un texte s’il estime qu’il est mal financé. Il y a donc une part d’appréciation dans le recours à l’article 40.

Depuis 2007, le président de la commission des finances est toujours un élu de l’opposition. Objectif : renforcer le contrôle parlementaire sur les questions budgétaire et financière, un parlementaire de l’opposition portant naturellement un regard plus sévère sur la gestion des finances publiques par le gouvernement.

C. Comment se Déroule le Vote pour Élire le Président ?

Le président de commission est élu par les membres de la commission, lors d’un vote à bulletins secrets. Comme pour la présidence de l’Assemblée, les deux premiers tours requièrent la majorité absolue pour l’emporter. Au 3e tour, c’est le candidat qui remporte le plus de voix qui l’emporte. En cas d’égalité, le plus âgé l’emporte.

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