Les Assises des Finances Publiques : Définition et Enjeux
Les Assises des Finances Publiques représentent un moment clé de la gouvernance budgétaire en France. Elles visent à évaluer et à contrôler la gestion des politiques publiques, en s'appuyant sur des outils et des rapports spécifiques. Cet article explore la définition, les enjeux et les composantes de ce dispositif essentiel.
Les Rapports Annuels de Performance (RAP) : Un Outil Central
Les Rapports Annuels de Performance (RAP) sont au cœur du dispositif des Assises des Finances Publiques. Ils présentent et expliquent les réalisations effectives concernant l’ensemble des moyens regroupés au sein d’une mission et alloués à une politique publique. Ils permettent ainsi d’apprécier la qualité de la gestion des politiques publiques.
En d'autres termes, les RAP rendent compte, pour chaque programme, de l’exécution des engagements pris dans les PAP annexés au projet de loi de finances. Ils leur font ainsi écho dans le cadre du projet de loi relatif aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année (PLRG).
Concrétisation du principe du chaînage vertueux inscrit à l’article 41 de la LOLF, l’analyse des RAP permet de contrôler l’exécution du budget N-1 et de nourrir les débats au Parlement, en commission et en séance publique, autour du PLRG. Cette réflexion aboutit à l’élaboration des PAP N+1, annexés au PLF à l’automne.
Afin de proposer une vision synthétique des politiques publiques, les rapports annuels de performance comprennent, dans la partie introductive consacrée à la mission, un bilan stratégique de cette mission et un bilan des réformes menées. Cette partie présente par ailleurs les résultats des indicateurs de performance les plus représentatifs de la mission.
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Contenu et Objectifs des RAP
Une appréciation complète et précise des moyens mobilisés pour chaque programme. Les RAP présentent par ailleurs l’exécution des crédits et des emplois ainsi que l’évaluation du montant des dépenses fiscales associées à chaque programme. Il s’agit d’assurer la bonne information du Parlement qui a voté des moyens financiers et humains en loi de finances initiale.
Une partie explicative, la justification au premier euro (ou JPE), complète les données chiffrées : les gestionnaires y décrivent pour chaque programme les dépenses exécutées et l’origine des principaux écarts par rapport aux prévisions initiales. Ce premier niveau d’information est complété par une présentation de l’activité des principaux opérateurs de l’État (rattachés aux programmes de la mission en question) et par une analyse des dépenses et des charges.
Sur ce dernier point, la présentation des politiques publiques rend ainsi compte des dépenses complètes, assises sur des données budgétaires, et des charges complètes, assises sur des données de la comptabilité générale.
Les objectifs et les engagements des gestionnaires publics sont appréciés au moyen d’indicateurs. Les principales politiques publiques sont ainsi assorties d’objectifs et d’indicateurs de performance qui permettent de comparer les réalisations aux prévisions initiales et aux réalisations de l’année antérieure. Les informations contenues dans les rapports annuels de performance favorisent la discussion et le contrôle budgétaire par le Parlement.
La Justification au Premier Euro (JPE)
La justification au premier euro (JPE) est un élément clé des Assises des Finances Publiques. Elle oblige en principe les parlementaires à revenir sur les crédits votés antérieurement et à ne pas se contenter d’examiner les mesures nouvelles. Cette disposition a souvent été présentée, à l’époque du vote de la LOLF, comme une rupture par rapport à la pratique antérieure consistant à reconduire automatiquement les « services votés » dans les lois de finances précédentes pour ne débattre que des mesures nouvelles.
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Cette justification au premier euro n’est cependant, dans les faits, qu’une ventilation comptable du coût du programme entre ses principaux éléments, assortie éventuellement d’explications sur les facteurs d’évolution de ces éléments de coûts. Elle apporte souvent des informations intéressantes sur le coût des politiques publiques mais ce n’est pas du tout une justification économique de ces dépenses fondée sur leur utilité pour la collectivité nationale.
Actuellement, la justification au premier euro des crédits qui est prévue par la loi organique relative aux lois de finances de 2001 (LOLF) n’est qu’une décomposition comptable du coût des programmes budgétaires. Celle-ci avait pour ambition de faire passer la gestion publique d’une logique de moyens à une logique de résultats en inscrivant la programmation et l’exécution budgétaires dans une « démarche de performance » présentée comme le socle de la réforme de l’Etat.
Objectifs et Indicateurs de Performance
La LOLF accorde une plus grande autonomie aux gestionnaires ; la mise en place d’enveloppes larges de crédits permet ainsi une plus grande liberté dans l’allocation des moyens au sein d’un programme. En contrepartie, les gestionnaires rendent compte de leur gestion au travers des RAP, en démontrant notamment la pertinence de leurs choix.
Les principales politiques publiques sont ainsi assorties d’objectifs et d’indicateurs de performance qui permettent de comparer les réalisations aux prévisions initiales et aux réalisations de l’année antérieure. Les informations contenues dans les rapports annuels de performance favorisent la discussion et le contrôle budgétaire par le Parlement.
Il faut demander aux responsables de programme, dans la limite des crédits qui leur sont attribués, de produire des services de qualité (des formations validées par des diplômes, par exemple) ou de mettre à disposition des biens en bon état (des routes, par exemple). Il s’agit souvent aussi de produire des décisions administratives (attribution d’un passeport, d’un agrément…).
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Ces objectifs et indicateurs devraient être déconcentrés et déclinés au niveau des « budgets opérationnels de programme » ou délégués à des « opérateurs » dans le cadre de contrats d’objectifs et de moyens, et faire l’objet d’un véritable contrôle de gestion, encore très limité dans les services de l’Etat.
La LOLF
Les Limites et les Défis
Si les informations publiées dans ce cadre sont très riches, elles n’ont quasiment aucun impact sur les décisions budgétaires, sur l’efficience de la gestion publique et sur la modernisation de l’Etat. Le volet performance de la LOLF est un échec. Le Parlement devrait donner au gouvernement des objectifs « socio-économiques » et politiques avec les moyens budgétaires et juridiques pour les atteindre dans un cadre pluriannuel.
Les études montrent à cet égard que les caractéristiques socioprofessionnelles de leurs parents ont un impact déterminant, mais il est possible de mesurer la valeur ajoutée des établissements en la corrigeant de ces biais. Les objectifs des administrations sont souvent multiples et la nature des tâches demandées aux agents est complexe. Des indicateurs qui ne reflètent pas la pluralité et la complexité des attentes et des tâches risquent d’induire des comportements non souhaitables.
Il est indispensable d’évaluer l’efficacité socio-économique des politiques publiques pour les justifier, les améliorer ou les supprimer, mais leur évaluation suppose d’appliquer des techniques statistiques complexes, permettant d’isoler la contribution de chaque facteur au résultat, à des données pertinentes et avec un recul temporel suffisant (cf. fiche sur l’évaluation), ce que les PAP et RAP ne peuvent pas faire.
La mesure de l’efficacité socio-économique relève de techniques lourdes qui sont incompatibles avec un suivi annuel dans le cadre du calendrier budgétaire.
Tableau récapitulatif des éléments clés
| Élément | Définition | Objectif |
|---|---|---|
| RAP (Rapports Annuels de Performance) | Présentation des réalisations effectives et de la gestion des politiques publiques. | Apprécier la qualité de la gestion et informer le Parlement. |
| JPE (Justification au Premier Euro) | Ventilation comptable du coût des programmes. | Justifier les dépenses et identifier les écarts par rapport aux prévisions. |
| PAP (Projets Annuels de Performance) | Annexés au projet de loi de finances, ils définissent les objectifs et les indicateurs de performance. | Servir de base à l'évaluation des réalisations. |
| LOLF (Loi Organique relative aux Lois de Finances) | Cadre juridique de la gestion budgétaire en France. | Moderniser la gestion publique et renforcer le contrôle parlementaire. |
Conclusion
Les Assises des Finances Publiques, à travers les RAP, la JPE et les PAP, constituent un dispositif complexe visant à améliorer la gestion et le contrôle des finances publiques en France. Bien que des défis persistent, notamment en termes d'impact sur les décisions budgétaires et d'évaluation de l'efficacité socio-économique, ce dispositif reste un élément essentiel de la gouvernance budgétaire.
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