Les Cavaliers Budgétaires : Définition et Enjeux dans les Finances Publiques Françaises
Un cavalier budgétaire est une disposition insérée dans une loi de finances, mais qui n'a aucun rapport avec l'objet de cette loi. L’expression « cavaliers budgétaires » s’emploie de préférence au pluriel, « dispositions n’ayant pas leur place dans une loi de finances car étrangères à son objet et de ce fait non conforme » à la Constitution, en raison de la fréquence de son utilisation.
Cette définition négative, acceptée par la doctrine, encadre le cavalier budgétaire comme une disposition ne faisant pas partie du domaine spécifique des lois de finances. Cette distinction est le fruit d’une interaction entre deux sources de droit c’est-à-dire la loi et la jurisprudence.
Nature et Insertion des Cavaliers Budgétaires
Elles peuvent être insérées à l’initiative du Gouvernement ou à l’initiative du Parlement. Les cavaliers budgétaires peuvent être insérés par le Gouvernement dans le projet de loi ou du Parlement dans la loi votée.
Les cavaliers budgétaires sont des dispositions dépourvues du caractère budgétaire et sans lien direct avec les lois de finances. Budget riders are provisions devoid of budgetary character and not directly linked to finance laws.
Cadre Légal des Lois de Finances
« Dans les conditions et sous les réserves prévues par la présente loi organique, les lois de finances déterminent, pour un exercice, la nature, le montant et l'affectation des ressources et des charges de l'État, ainsi que l'équilibre budgétaire et financier qui en résulte.
Lire aussi: Tout savoir sur l'ENFIP à Montpellier
Les lois de finances ont pour objet le budget de l'État, c’est-à-dire ses ressources et ses charges. Elles relèvent de trois catégories principales :
- la loi de finances initiale, votée avant le début d’un exercice budgétaire, définit le budget initial de l'État ;
- les lois de finances rectificatives modifient le budget en cours d'exercice, si le besoin en apparaît ;
- la loi de règlement porte sur un exercice clos.
La loi de finances initiale prévoit et autorise, pour chaque année civile (principe de l’annualité budgétaire), l’ensemble des ressources et des charges de l’État. Cette loi comprend deux parties distinctes :
- la première partie autorise la perception des ressources publiques (impôts et taxes) et comporte les « voies et moyens », c’est-à-dire l’évaluation des recettes. Elle présente un tableau d’équilibre des recettes et charges et donc le niveau du solde budgétaire annuel, ainsi que la variation de la dette négociable de l’État et un plafond des emplois calculé en « équivalents temps plein travaillés » (ETPT) ;
- la seconde partie autorise les dépenses et contient des dispositions diverses, relatives par exemple aux garanties accordés par l’État ou à l’information du Parlement.
Une loi de finances rectificative, appelée aussi « collectif budgétaire », modifie en cours d’exercice les dispositions de la loi de finances de l’année. Au moins une loi de finances rectificative est votée en fin d’année pour autoriser des mouvements de crédits ou réestimer le niveau des recettes. Toutefois, à compter de l’exercice 2023, la loi de finances rectificative de fin d’année pourrait être remplacée, si le Gouvernement le décide, par une loi de finances de fin de gestion.
La loi de règlement est l’acte qui constate le montant définitif des recettes et des dépenses de l’année écoulée et approuve les différences entre les résultats et les prévisions de la loi de finances initiale, telle que modifiée éventuellement par des lois de finances rectificatives ou de fin de gestion. Elle approuve également le compte de résultat, exprimé selon les règles de la comptabilité générale. La loi de règlement de l'année N est votée au cours de l'année N+1, avant l’examen du projet de loi de finances pour l’année N+2, ce qui permet ainsi de suivre en « dynamique » l’évolution du budget selon le principe du « chaînage vertueux ».
Finances Publiques 5: le processus budgétaire (la phase d'élaboration1).
Rôle du Parlement et Contrôle Budgétaire
L'examen du projet de loi de finances initiale est un moment fort de l'activité parlementaire. Il s'agit, avec les règles budgétaires issues de la loi organique relative aux lois de finances, dite LOLF, de passer en revue la gestion des crédits de l'ensemble des politiques conduites par l’État, présentées sous forme de « missions », c'est-à-dire d’ensembles de programmes concourant à une politique publique définie.
Lire aussi: Commission Mixte Paritaire - Explication
Toutes les commissions permanentes prennent une part active à ce contrôle, mais les membres de la commission des finances disposent de prérogatives propres. La procédure d'élaboration des projets de loi de finances est régie par des textes et des pratiques conçus pour permettre l'adoption du budget dans les délais requis, tout en le mettant à l'abri d'amendements qui, par l'augmentation des charges de l'État (appréciée au niveau de chaque mission) ou la minoration des recettes, risqueraient d'affecter trop substantiellement l'équilibre budgétaire tel qu'il est proposé par le Gouvernement sur la base des hypothèses économiques qu'il a retenues pour l'élaboration de son projet.
Depuis l’entrée en vigueur de la LOLF en 2006, les votes ne portent plus d’une part sur les services votés et d’autre part sur les mesures nouvelles, mais s’effectuent pour chaque mission « au premier euro » (c'est-à-dire en reconsidérant l’ensemble des crédits correspondants, et non plus seulement leur augmentation par rapport à ceux décidés l’année précédente).
À l'automne, les projets de loi de finances sont discutés par le Parlement suivant une procédure qui présente des caractéristiques propres. Outre le projet de loi de finances initiale pour l'année à venir, il convient de rappeler que le Parlement examine également à la même période au moins deux autres textes financiers : le projet de loi de financement de la Sécurité sociale pour l'année à venir et le projet de loi de finances rectificative pour l'année en cours.
Les particularités de la procédure budgétaire découlent :
- de l'existence de délais relativement brefs impartis au Parlement pour examiner un projet de loi de finances ;
- de l'application de plein droit de la procédure accélérée (art. 45 de la Constitution), qui permet au Gouvernement de provoquer la réunion d'une commission mixte paritaire après une seule lecture dans chaque assemblée. L'urgence de plein droit ne vaut pas pour les lois de règlement, ainsi que l'a reconnu le Conseil constitutionnel dans une décision 85-190 DC du 24 juillet 1985.
- des spécificités du droit d'initiative des parlementaires en matière budgétaire. Le droit d’amendement des parlementaires est renforcé avec la LOLF : possibilité de modifier la répartition des crédits entre programmes à l’intérieur d’une mission, à la condition de ne pas majorer l’enveloppe de la mission ;
- du contenu et de la présentation même d'une loi de finances par missions, et non plus par ministères, dont les principaux articles sont accompagnés de tableaux annexes contenant les enveloppes budgétaires soumises au vote des assemblées parlementaires.
La LOLF prévoit que le Gouvernement doit publier un rapport sur l'évolution de l'économie nationale et sur les orientations des finances publiques. Ce rapport, précédemment remis à la fin juin, sera rendu public au printemps à compter de 2023, avant la présentation du programme de stabilité transmis aux institutions européennes.
Lire aussi: Université des finances : Aperçu
L'article 47 de la Constitution prévoit :
- que l'Assemblée nationale dispose d'un délai limité à 40 jours. Si elle ne respecte pas ce délai, le Gouvernement doit transmettre le texte au Sénat, qui dispose alors de 15 jours ;
- que si l'examen par le Parlement excède 70 jours, le Gouvernement peut mettre en vigueur les dispositions du projet par ordonnance.
La LOLF a complété les dispositions constitutionnelles sur deux points :
- son article 39 prévoit que le projet de loi de finances est déposé au plus tard le premier mardi d'octobre, reprenant en cela les stipulations de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 ;
- l'article 40 du même texte fixe le délai de droit commun de la discussion au Sénat (c'est-à-dire hors les cas où l'Assemblée nationale ne respecterait pas son délai de 40 jours) à 20 jours, comme le prévoyait déjà l'ordonnance organique précitée.
Pour l'examen du projet de loi de finances, la commission des finances est compétente au fond. Cette compétence, consacrée par la jurisprudence du Conseil constitutionnel, fait obstacle au renvoi de la loi de finances à une commission spéciale (décision n° 2001-448 DC du 25 juillet 2001 sur la LOLF). La commission des finances examine donc l'ensemble des dispositions du projet (ressources, dépenses, équilibre économique et financier, dispositions fiscales et diverses).
Elle dispose d'une institution originale : le Rapporteur général, qui a pour tâche de coordonner l'examen du projet de loi de finances sur l'ensemble de ses aspects économiques, budgétaires et fiscaux. Les autres commissions interviennent également en se saisissant pour avis des missions dont les attributions correspondent à leurs compétences : dans la pratique, le nombre des avis présentés par chacune des commissions varie de huit à une vingtaine (sur une quarantaine de fascicules).
Les rapporteurs pour avis des autres commissions permanentes sont désignés pour étudier un budget particulier. Les pouvoirs de contrôle des rapporteurs spéciaux ont été complétés et précisés par l'article 57 de la LOLF. Les rapporteurs spéciaux « procèdent à toutes investigations sur pièces et sur place, et à toutes auditions qu'ils jugent utiles. Tous les renseignements et documents d'ordre financier et administratif qu'ils demandent, y compris tout rapport établi par les organismes et services chargés du contrôle de l'administration, réserve faite des sujets à caractère secret concernant la défense nationale et la sécurité intérieure ou extérieure de l'État et du respect du secret de l'instruction et du secret médical, doivent leur être fournis.
En pratique, les commissions du Sénat commencent à travailler sur le projet de loi de finances avant d'en avoir été officiellement saisies afin de respecter les impératifs du calendrier budgétaire. Il convient de souligner l'importance de la discussion de la première partie pour l'examen de l'ensemble du projet de loi de finances avec notamment l'« article d'équilibre » qui évalue les recettes et fixe les plafonds de dépenses, arrêtant ainsi les données générales de l'équilibre économique et financier.
L'article 34 de la LOLF a complété cet article d'équilibre qui désormais, outre le niveau du solde budgétaire, fixe la variation nette de la dette négociable de l'État et doit déterminer le plafond d'autorisation des emplois rémunérés par l'État. L'article 40 de la loi organique dispose d'ailleurs que la seconde partie de la loi de finances ne peut pas être mise en discussion avant le vote de la première partie.
Après le vote de la première partie, il est procédé à l'examen des crédits budgétaires examinés mission par mission, qui sont inscrits dans la seconde partie du projet de loi de finances. Il y a un vote par mission, qui s'effectuera au premier euro (et non plus seulement au titre des « mesures nouvelles ») reposant sur les analyses faites par les rapporteurs spéciaux et les rapporteurs pour avis.
La seconde partie comprend, en outre, des dispositions diverses dites « articles non rattachés ». Jusqu’à la discussion de la loi de finances pour 2022, ces articles non rattachés pouvaient porter sur des dispositions relatives aux recettes et n'affectant pas l'équilibre budgétaire de l'exercice considéré, mais ces dispositions relèvent de la première partie à compter du projet de loi de finances pour 2023. Ces articles sont examinés pour la plupart l'un après l'autre, après la discussion des crédits budgétaires des différentes missions.
Le Gouvernement peut choisir de « rattacher » l'examen d'un article à celui des crédits d'une mission. À l’issue des débats, il est voté sur l’ensemble du projet de loi.
En ce qui concerne les dépenses, l'article 40 de la Constitution interdit les propositions ou amendements formulés par les membres du Parlement ayant pour conséquence la création ou l'aggravation d'une charge publique. En pratique, sauf dans des conditions précises (coordination, rétablissement des crédits supprimés par l'Assemblée) les amendements tendant à majorer un crédit budgétaire, ne serait-ce que d'un euro, n'étaient pas distribués. La quasi-totalité des amendements sur les crédits avaient donc pour objet de les réduire ou de les supprimer.
Pour ce qui est des recettes, les effets de l'article 40 de la Constitution, qui interdit les initiatives ayant pour conséquence une diminution des ressources publiques, sont moins restrictifs, car cet article laisse la possibilité d'opérer une compensation entre recettes. Par ailleurs, il n'est applicable qu'aux recettes existantes : si, par exemple, le Gouvernement propose de créer un impôt nouveau ou de majorer le produit de certains impôts, le Sénat peut, soit repousser purement et simplement la création ou la majoration, soit voter une disposition réduisant l'importance de la mesure proposée par le Gouvernement.
Ainsi, le projet de loi de finances constitue un ensemble cohérent et complexe dont les parties sont étroitement liées les unes aux autres. Le niveau des recettes est arrêté au vu de l'évolution prévisible de la conjoncture économique, notamment les perspectives de croissance et les hypothèses d’élasticité à la conjoncture des recettes fiscales, ou en fonction de la politique fiscale retenue.
Le niveau des charges encadré par une norme d’évolution des dépenses est pour partie la conséquence de l'inertie des dépenses résultant de décisions antérieures (charges d’intérêt de la dette publique, rémunération des fonctionnaires...), et pour partie la résultante volontaire des actions nouvelles. Ces éléments déterminent un équilibre, le solde du budget, qui lui-même s'inscrit dans une politique économique et financière globale.
Le Conseil Constitutionnel et les Pouvoirs Financiers du Parlement
Les cavaliers budgétaires étaient fermement prohibés par l’art. Le Conseil constitutionnel ne défend plus les pouvoirs financiers du Parlement. Les deux dernières fois qu'il l'a fait datent du 24 décembre 1979 (loi de finances pour 1980) et du 24 juillet 1984 (loi de règlement pour 1983).
Depuis ces années, on a beau chercher dans la jurisprudence constitutionnelle, on ne trouve aucun exemple en ce sens. Au contraire, la technique de la double détente par anticipation utilisée en 1997 et en 2005 a montré que le Conseil répugnait à sanctionner le Gouvernement en cas de violation directe de la loi organique relative aux lois de finances.
De la même manière, le principe de sincérité, pourtant inscrit à l'article 32 de la LOLF, n'a jamais permis à l'opposition de faire censurer le Gouvernement. Ni pour la loi de finances initiale ni pour la loi de règlement.
Calendrier Budgétaire : Acteurs et Étapes Clés
Pour mieux comprendre le processus d'élaboration et de contrôle du budget de l'État, voici un tableau récapitulatif des principaux acteurs et des étapes clés du calendrier budgétaire :
| Mois | Acteurs | Événements |
|---|---|---|
| Janvier | Direction du budget | Établissement d'une programmation à moyen terme (PMT) sur trois ans |
| Fin janvier | Commission des finances, Ministre | Audition du ministre sur l'exécution du budget N-1 |
| Février | Direction du budget, Ministères | Réunions techniques |
| Mars | Cour des comptes | Rapport public annuel |
| Avril | Gouvernement | Définition des grandes lignes du budget |
| Avril | Gouvernement | Transmission du programme de stabilité au Parlement puis à la Commission européenne |
| Mai | Premier ministre | Envoi des lettres de cadrage aux ministres |
| Mai | Cour des comptes | Rapport sur la certification des comptes de l'État de l'année précédente ; rapport sur le budget de l'État de l'année précédente |
| Mai | Commission européenne | Recommandation du Conseil sur le programme de stabilité |
| Juin | Ministères, Direction du budget | Négociations et arbitrages |
| Juin | Parlement | Discussion du projet de loi de règlement de l'année N-1 ; il est déposé au plus tard le 1er juin |
| Avant la discussion du PLF | Cour des comptes, HCFP | Cour des comptes : rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques ; HCFP : rapport indiquant si l'objectif de solde structurel de l'année précédente a été atteint |
| Juillet | Commission européenne | Recommandation du Conseil sur le programme de stabilité |
| Mi-juillet | Premier ministre | Envoi des lettres plafonds aux ministres |
| Avant le 10 juillet | Rapporteurs spéciaux | Envoi des "questionnaires budgétaires" par les rapporteurs spéciaux |
| Août | ||
| Septembre | Conseil des ministres | Adoption du projet de loi de finances, qui est déposé sur le Bureau de l'Assemblée nationale au plus tard le premier mardi d'octobre |
| Octobre | Parlement | Examen du PLF par le Parlement |
| Le 15 octobre au plus tard | États membres de la zone euro | Publication de leur projet de budget pour l'année suivante |
| Novembre | Commission européenne | La Commission formule un avis sur le projet de budget pour le 30 novembre au plus tard. |
Légende des acteurs
- Gouvernement*
- Parlement**
- Cour des comptes
- Haut Conseil des Finances publiques /Cour des comptes
** De manière permanente : contrôle. À l'automne, les projets de loi de finances sont discutés par le Parlement suivant une procédure qui présente des caractéristiques propres.
balises: #Financ
