Financement des collectivités territoriales en France: recettes, dotations, emprunts et investissements

Pour financer l’action publique locale et équilibrer leurs budgets, les collectivités locales ont recours à quatre grandes catégories de recette. Par ordre d’importance, il s’agit des impôts locaux, des dotations et subventions, de l’emprunt et, enfin, des revenus issus du domaine et des services de la collectivité. Ces différentes recettes ont une importance très variable d’une collectivité locale à une autre, toutefois, en moyenne, on obtient une répartition qui fait de la fiscalité locale, la première source de revenu.

Les recettes fiscales et les impôts locaux

La fiscalité locale procure des recettes très importantes aux collectivités locales. Le pouvoir constituant et la Constitution encadrent ces ressources, notamment dans l’article 72-2 de la Constitution du 4 octobre 1958, qui affirme que les recettes fiscales et les autres ressources propres représentent une part déterminante des ressources des collectivités territoriales. La loi prévoit que les collectivité peuvent percevoir tout ou partie du produit des impositions de toutes natures et fixer l’assiette et le taux dans les limites déterminées. Tout transfert de compétences entre l’État et les collectivités s’accompagne de ressources équivalentes et des dispositifs de péréquation visent à favoriser l’égalité entre les collectivités.

Ainsi, les quatre impôts locaux principaux sont, par ordre d’importance, la taxe foncière sur le bâti (TFB), la contribution économique territoriale (CET, décomposée en CFE et CVAE), la taxe d’habitation (TH) dont la réforme est en cours, et la taxe foncière sur le non bâti (TFNB). La CET est perçue auprès des entreprises; la TH, la TFB et la TFNB concernent les ménages et les propriétaires. Depuis 2023, plus aucun foyer ne paie la TH sur résidence principale, compensation étant assurée par des mécanismes transversaux, notamment des parts transférées et des compensations entre départements et communes. En 2023, ces quatre impôts locaux ont représenté plus de 90 milliards d’euros, soit plus de 61 % des recettes fiscales locales.

La base imposable repose sur la valeur locative (VL), pondérée par la superficie, l’état d’entretien et d’autres éléments, et les collectivités votent annuellement les taux dans des limites fixées par le législateur. Des abattements et exonérations modulent la base: abattements pour charges de famille, exonérations temporaires ou permanentes, et des dispositifs spécifiques en fonction des collectivités. Des mécanismes de péréquation et des droits communs (par exemple TEOM, DMTO) complètent le paysage fiscal.

Les recettes fiscales permettent principalement de financer des dépenses de fonctionnement. L’investissement est majoritairement financé par l’autofinancement, les subventions d’équipement et l’emprunt. Malgré la disparition progressive de certains impôts locaux et l’augmentation des dotations, la fiscalité locale demeure une ressource indispensable à l’équilibre budgétaire: en 2023, les recettes issues des impôts et taxes locales ont couvert plus de la moitié des dépenses des collectivités.

Les dotations et subventions

Contrairement aux recettes fiscales, les dotations et subventions sont des ressources contraintes: leur montant n’est pas décidé par les collectivités, mais fixé par l’État et les autres bailleurs publics. La principale dotation est la dotation globale de fonctionnement (DGF). En 2024, son montant est en légère hausse et atteint 27,1 milliards d’euros, répartis entre communes, EPCI et départements. La DGF n’est pas affectée à une dépense particulière et peut financer n’importe quelle dépense de fonctionnement.

La DGF se décompose entre une fraction forfaitaire (garantie de ressources) et une fraction de péréquation comprenant DSU, DSR et DNP pour les communes; des dotations spécifiques existent pour les groupements et les territoires selon des objectifs d’aménagement et de solidarité. Les dotations d’investissement et les subventions d’investissement complètent ce paysage et financent des projets d’équipement et de développement.

Les emprunts et les recettes d’investissement

Les dépenses d’investissement peuvent être financées par l’emprunt, qui est une ressource temporaire. L’emprunt est destiné au financement des investissements et est soumis à des règles strictes relatives à l’équilibre budgétaire et à la capacité de désendettement. Le recours à l’emprunt est contrôlé par l’assemblée délibérante et peut être délégué à l’exécutif dans certaines limites. Le produit des emprunts constitue une des recettes non fiscales de la section d’investissement et peut être libellé en euro ou en devises; les taux peuvent être fixes ou variables avec des indexation réglementées par le cadre juridique.

Outre l’emprunt, les collectivités disposent d’autres recettes d’investissement: remboursement des prêts, cessions d’actifs, dons et legs. Le Fonds de compensation de la TVA (FCTVA) et les dotations d’équipement (DGE pour les départements, DETR pour les communes) sont des leviers importants d’investissement. Des dotations spécifiques, comme DSIL ou DSID, soutiennent des projets locaux et le programme "ville" peut bénéficier d’autres dotations dédiées. L’État et les organismes publics constituent des partenaires principaux dans ce domaine.

#01 Taxe d'habitation : quelles conséquences pour les collectivités territoriales

Gestion budgétaire et pilotage

Le budget des collectivités se structure en deux sections: fonctionnement et investissement. L’équilibre budgétaire exige que les recettes couvrent les dépenses dans chaque section. L’autofinancement, via l’excédent de fonctionnement et l’amortissement des biens, module le financement des investissements et réduit le recours à l’emprunt.

La modernisation du pilotage financier passe par des outils de suivi: Manty Décision est cité comme solution de visualisation et de pilotage qui se connecte aux données des logiciels pour générer indicateurs et tableaux de bord, facilitant le suivi budgétaire et l’anticipation des besoins de financement.

Règles et cadre législatif

Des textes encadrent les emprunts et les dotations: les règles d’équilibre budgétaire, les limitations des taux et assiettes, et les mécanismes de contrôle par le préfet. Des mécanismes de péréquation visent à corriger les inégalités entre les territoires et à garantir une certaine équité dans le financement.

Le paysage budgétaire évolue avec des réformes et des ajustements: suppression de la taxe d’habitation et transfér des ressources au titre de compensations et de TVA via FCTVA, révision des dotations et adaptation des mécanismes de péréquation pour soutenir les territoires les plus fragiles.

Lire aussi: Fiche INSEE : le guide

balises: #Financ