La Loi de Finances en France : Un Aperçu Détaillé
La loi de finances est un élément central de la gestion des finances publiques en France. Elle prévoit et autorise le budget de l'État pour chaque année civile. Cet article explore en profondeur les différentes catégories de lois de finances, leur élaboration et les spécificités de leur examen parlementaire.
Les Catégories de Lois de Finances
En France, les lois de finances se répartissent en quatre catégories principales :
- La loi de finances initiale (LFI) : Elle définit le budget initial de l'État et est votée avant le début de l'exercice budgétaire.
- Les lois de finances rectificatives (LFR) : Elles modifient le budget en cours d'exercice, si des ajustements sont nécessaires.
- La loi de finances de fin de gestion: Elle est nouvellement créée.
- La loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l'année: (anciennement loi de règlement) Elle porte sur un exercice clos et arrête le montant définitif des ressources et des charges du budget de l’État pour l’année considérée.
Il existe également un 4e type de loi de finances : les lois spéciales. Elles s’appliquent dans le cas où le Parlement n’a pas adopté, en temps, le projet de loi de finances. Les lois spéciales autorisent le Gouvernement à continuer à percevoir les impôts existants puis à ouvrir, au cas par cas, des crédits pour les différents services.
La Loi de Finances Initiale (LFI)
La loi de finances initiale prévoit et autorise, pour chaque année civile (principe de l’annualité budgétaire), l’ensemble des ressources et des charges de l’État.
Cette loi comprend deux parties distinctes :
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- la première partie autorise la perception des ressources publiques (impôts et taxes) et comporte les « voies et moyens », c’est-à-dire l’évaluation des recettes. Elle présente un tableau d’équilibre des recettes et charges et donc le niveau du solde budgétaire annuel, ainsi que la variation de la dette négociable de l’État et un plafond des emplois calculé en « équivalents temps plein travaillés » (ETPT) ;
- la seconde partie autorise les dépenses et contient des dispositions diverses, relatives par exemple aux garanties accordés par l’État ou à l’information du Parlement.
Depuis l’entrée en vigueur de la LOLF en 2006, les votes ne portent plus d’une part sur les services votés et d’autre part sur les mesures nouvelles, mais s’effectuent pour chaque mission « au premier euro » (c'est-à-dire en reconsidérant l’ensemble des crédits correspondants, et non plus seulement leur augmentation par rapport à ceux décidés l’année précédente).
Les Lois de Finances Rectificatives (LFR)
Une loi de finances rectificative, appelée aussi « collectif budgétaire », modifie en cours d’exercice les dispositions de la loi de finances de l’année. Au moins une loi de finances rectificative est votée en fin d’année pour autoriser des mouvements de crédits ou réestimer le niveau des recettes.
Toutefois, à compter de l’exercice 2023, la loi de finances rectificative de fin d’année pourrait être remplacée, si le Gouvernement le décide, par une loi de finances de fin de gestion.
La Loi de Règlement
La loi de règlement est l’acte qui constate le montant définitif des recettes et des dépenses de l’année écoulée et approuve les différences entre les résultats et les prévisions de la loi de finances initiale, telle que modifiée éventuellement par des lois de finances rectificatives ou de fin de gestion. Elle approuve également le compte de résultat, exprimé selon les règles de la comptabilité générale.
La loi de règlement de l'année N est votée au cours de l'année N+1, avant l’examen du projet de loi de finances pour l’année N+2, ce qui permet ainsi de suivre en « dynamique » l’évolution du budget selon le principe du « chaînage vertueux ».
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L'Examen Parlementaire
L'examen du projet de loi de finances initiale est un moment fort de l'activité parlementaire. Il s'agit, avec les règles budgétaires issues de la loi organique relative aux lois de finances, dite LOLF, de passer en revue la gestion des crédits de l'ensemble des politiques conduites par l’État, présentées sous forme de « missions », c'est-à-dire d’ensembles de programmes concourant à une politique publique définie.
Toutes les commissions permanentes prennent une part active à ce contrôle, mais les membres de la commission des finances disposent de prérogatives propres. La procédure d'élaboration des projets de loi de finances est régie par des textes et des pratiques conçus pour permettre l'adoption du budget dans les délais requis, tout en le mettant à l'abri d'amendements qui, par l'augmentation des charges de l'État (appréciée au niveau de chaque mission) ou la minoration des recettes, risqueraient d'affecter trop substantiellement l'équilibre budgétaire tel qu'il est proposé par le Gouvernement sur la base des hypothèses économiques qu'il a retenues pour l'élaboration de son projet.
L'article 47 de la Constitution prévoit :
- que l'Assemblée nationale dispose d'un délai limité à 40 jours. Si elle ne respecte pas ce délai, le Gouvernement doit transmettre le texte au Sénat, qui dispose alors de 15 jours ;
- que si l'examen par le Parlement excède 70 jours, le Gouvernement peut mettre en vigueur les dispositions du projet par ordonnance.
La LOLF a complété les dispositions constitutionnelles sur deux points :
- son article 39 prévoit que le projet de loi de finances est déposé au plus tard le premier mardi d'octobre, reprenant en cela les stipulations de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 ;
- l'article 40 du même texte fixe le délai de droit commun de la discussion au Sénat (c'est-à-dire hors les cas où l'Assemblée nationale ne respecterait pas son délai de 40 jours) à 20 jours, comme le prévoyait déjà l'ordonnance organique précitée.
Pour l'examen du projet de loi de finances, la commission des finances est compétente au fond. Cette compétence, consacrée par la jurisprudence du Conseil constitutionnel, fait obstacle au renvoi de la loi de finances à une commission spéciale (décision n° 2001-448 DC du 25 juillet 2001 sur la LOLF). La commission des finances examine donc l'ensemble des dispositions du projet (ressources, dépenses, équilibre économique et financier, dispositions fiscales et diverses). Elle dispose d'une institution originale : le Rapporteur général, qui a pour tâche de coordonner l'examen du projet de loi de finances sur l'ensemble de ses aspects économiques, budgétaires et fiscaux.
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Le Processus d'Élaboration du Projet de Loi de Finances
Le processus d’élaboration du projet de loi de finances et du budget de l’État relève exclusivement du Gouvernement, comme l’indique l’article 38 de la LOLF qui dispose que « sous l’autorité du Premier ministre, le ministre chargé des finances prépare les projets de loi de finances, qui sont délibérés en Conseil des ministres. »
Il commence dès le début de l’année précédant l’exécution du budget et représente un travail considérable de prévision et de négociations entre le ministère chargé du budget et les autres ministères.
Avant son adoption par le Conseil des ministres, le projet de loi de finances est soumis, comme tout projet de loi, à l’avis du Conseil d’État (lequel n’est, jusqu’à présent, pas rendu public).
Le projet de loi est ensuite délibéré en Conseil des ministres, à une date permettant son dépôt dans la limite du délai prévu à l’article 39 de la LOLF, à savoir au plus tard le premier mardi d’octobre de l’année précédant celle de l’exécution du budget.
Les Lois de Programmation
La loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 a prévu une nouvelle catégorie de lois de programmation qui définissent « les orientations pluriannuelles des finances publiques », en s’inscrivant « dans l’objectif d’équilibre des comptes des administrations publiques » (avant-dernier alinéa de l’article 34 de la Constitution).
Ces lois de programmation, dont le contenu est déterminé par les articles 1er A à 1er G de la LOLF, sont examinées par le Parlement selon la procédure législative ordinaire. Elles portent sur une période de trois ans minimum, doivent préciser l’objectif à moyen terme d’équilibre de la situation budgétaire des administrations publiques, sous forme d’une cible de solde structurel des comptes de l’ensemble des administrations publiques.
Tableau de l'Élaboration et de l'Examen de la Loi de Finances
| Mois | Événement |
|---|---|
| Janvier | Établissement par la direction du budget d'une programmation à moyen terme (PMT) sur trois ans |
| Février | Réunions techniques entre la direction du budget et les ministères |
| Mars | Définition des grandes lignes du budget |
| Avril | Transmission du programme de stabilité = plan budgétaire à moyen terme au Parlement puis à la Commission européenne |
| Mai | Envoi par le Premier ministre des lettres de cadrage aux ministres |
| Juin | Négociations avec les ministères et arbitrages |
| Juillet | Mi-juillet : envoi par le Premier ministre des lettres plafonds aux ministres |
| Septembre | Le Conseil des ministres adopte le projet de loi de finances, qui est déposé sur le Bureau de l'Assemblée nationale au plus tard le premier mardi d'octobre |
| Octobre | Examen du PLF par le Parlement |
| Novembre | La Commission formule un avis sur le projet de budget pour le 30 novembre au plus tard. |
60 minutes pour comprendre Projet de loi de finances 2016 Enjeux et impacts
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