Contenu et Structure des Lois de Finances en France

Les lois de finances sont des actes juridiques essentiels qui prévoient et autorisent le budget de l’État. Elles déterminent, pour un exercice correspondant à l’année civile, la nature, le montant et l’affectation des ressources et des charges de l’État, ainsi que l’équilibre budgétaire et financier qui en résulte (LOLF, article 1er). Ces lois sont encadrées par la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), texte de nature organique qui en fixe le contenu, en détermine la présentation et en régit l’examen et le vote.

Véritable constitution financière de l’État, la LOLF a réformé en profondeur la construction et le suivi du budget de l’État. Les lois de finances doivent présenter de façon sincère l’ensemble des ressources et des charges de l’État (LOLF, article 32), leur sincérité s’appréciant compte tenu des informations disponibles et des prévisions qui peuvent raisonnablement en découler.

I. Les Catégories de Lois de Finances

En application de la loi organique du 28 décembre 2022, on distingue désormais quatre catégories de lois de finances :

• La loi de finances de l’année ;
• Les lois de finances rectificatives ;
• La loi de finances de fin de gestion, nouvellement créée ;
• La loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année, nouvelle dénomination de la loi de règlement.

Calendrier budgétaire simplifié

A. La Loi de Finances de l’Année

Préparée par le Gouvernement, la loi de finances de l’année voit sa présentation et son contenu précisément définis par la LOLF. Elle est examinée par le Parlement selon une procédure qui déroge, sur des points importants, à la procédure de droit commun d’examen des autres projets de loi.

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1. Contenu et Structure

La loi de finances de l’année comporte deux parties distinctes (LOLF, article 34) :

• Première partie : autorise notamment la perception des impôts et comporte toutes dispositions relatives aux ressources, notamment fiscales, de l’État. Elle peut comporter les dispositions relatives aux impositions affectées à une personne morale autre que l’État (organismes de sécurité sociale, collectivités territoriales, autres tiers). Elle comporte les dispositions relatives aux prélèvements sur recettes (au profit des collectivités territoriales et de l’Union européenne), évalue chacune des ressources budgétaires, fixe les plafonds des dépenses et arrête les données générales de l’équilibre budgétaire présentées dans un tableau d’équilibre.
• Seconde partie : fixe notamment, pour chacune des missions du budget de l’État, le montant des crédits en distinguant les crédits de subventions aux opérateurs et ceux finançant des dépenses d’investissement et, par ministère, le plafond des autorisations d’emplois. Pour chaque mission, elle définit des objectifs de performance avec des indicateurs associés à ces objectifs et récapitule les montants des dépenses fiscales, des ressources affectées, des prélèvements sur recettes et des crédits des comptes spéciaux associés. Elle peut également comporter des dispositions « rattachées » à une mission affectant directement les dépenses budgétaires et des dispositions relatives à l’information du Parlement et au contrôle de celui-ci sur la gestion des finances publiques.

Elle comprend également un article liminaire présentant un tableau de synthèse retraçant l’état des prévisions de solde structurel et de solde effectif de l’ensemble des administrations publiques (LOLF, article 1er H). L’article liminaire comprend aussi l’état des prévisions de prélèvements obligatoires, d’endettement et de dépenses de l’État, des collectivités territoriales et de la sécurité sociale. Il estime les dépenses considérées comme des dépenses d’investissement pour l’ensemble des administrations publiques.

Les crédits du budget général de l’État sont présentés selon une nomenclature à trois niveaux :

• La mission, ministérielle ou interministérielle ;
• Les programmes ;
• Les actions.

La mission, qui ne peut être créée qu’à l’initiative du Gouvernement, comprend un ensemble de programmes concourant à une politique publique définie relevant d’un ou plusieurs ministères. Un programme regroupe les crédits destinés à mettre en œuvre une action ou un ensemble cohérent d’actions relevant d’un même ministère et auquel sont associés des objectifs précis ainsi que des résultats attendus et faisant l’objet d’une évaluation (LOLF, article 7). Les actions constituent le troisième niveau de présentation des dépenses, dont la LOLF ne donne aucune définition précise. Elles n’ont qu’un caractère informatif et visent à mieux identifier les composantes des politiques publiques et à en retracer les coûts.

La présentation des crédits par titre (personnel, fonctionnement, charges de la dette, investissements, interventions, opérations financières) est indicative, sous réserve des dépenses de personnel (titre 2) qui sont plafonnées par programme.

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Cette architecture budgétaire conforte le droit d’amendement des parlementaires. L’article 47 de la LOLF leur permet de modifier le montant et la répartition des crédits entre programmes d’une même mission, sous réserve de ne pas augmenter le plafond de crédits de celle-ci. En outre, l’article 34 de la LOLF leur permet d’introduire et de modifier les objectifs et indicateurs de performance associés à chaque mission.

2. Annexes et Documents Associés

Le projet de loi de finances est nécessairement accompagné de nombreuses annexes destinées à assurer une bonne information des parlementaires :

• Les projets annuels de performances (PAP) présentent pour chaque mission les crédits de chacun de ses programmes pour l’année en cours, l’année considérée et les deux années suivantes, en précisant pour chaque action les objectifs et les indicateurs de performances qui leur sont associés ;
• Les annexes informatives fournissent des rapports sur divers sujets tels que l’État actionnaire, les investissements d’avenir, l’état de la fonction publique et les relations financières avec l’Union européenne ;
• Les documents de politique transversale présentent de façon détaillée certaines politiques relevant de plusieurs ministères (ex : sécurité routière, outre-mer, égalité entre les femmes et les hommes, tourisme) ;
• L’annexe dite des « voies et moyens » retrace l’ensemble des évaluations de recettes de l’État et des dépenses fiscales ;
• Le rapport portant sur la situation des finances publiques locales, présentant notamment l’évolution des charges locales résultant des transferts de compétences et, pour chaque allégement facultatif de fiscalité locale, le nombre de délibérations en vigueur ;
• D’autres documents budgétaires permettent notamment de replacer le projet de budget dans son contexte économique, social et financier : rapport économique, social et financier ; rapport sur les comptes de la Nation.

En outre, en application de la loi organique du 28 décembre 2021, le Gouvernement présente, avant le début de la session ordinaire, un rapport analysant la trajectoire, les conditions de financement et la soutenabilité de la dette publique, qui peut donner lieu à un débat en séance publique.

B. Élaboration par le Gouvernement

Le processus d’élaboration du projet de loi de finances et du budget de l’État relève exclusivement du Gouvernement, comme l’indique l’article 38 de la LOLF qui dispose que « sous l’autorité du Premier ministre, le ministre chargé des finances prépare les projets de loi de finances, qui sont délibérés en Conseil des ministres. » Il commence dès le début de l’année précédant l’exécution du budget et représente un travail considérable de prévision et de négociations entre le ministère chargé du budget et les autres ministères.

Avant son adoption par le Conseil des ministres, le projet de loi de finances est soumis, comme tout projet de loi, à l’avis du Conseil d’État. Le projet de loi est ensuite délibéré en Conseil des ministres, à une date permettant son dépôt dans la limite du délai prévu à l’article 39 de la LOLF, à savoir au plus tard le premier mardi d’octobre de l’année précédant celle de l’exécution du budget.

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C. Nouveaux Éléments d’Encadrement

La préparation de la loi de finances s’inscrit de plus en plus dans le cadre d’une programmation pluriannuelle des finances publiques. Elle n’est plus, par ailleurs, un exercice strictement interne, depuis qu’une surveillance accrue des politiques budgétaires s’est mise en place dans le cadre de la zone euro et de l’Union européenne.

1. Programmation Pluriannuelle des Finances Publiques

La loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 a prévu une nouvelle catégorie de lois de programmation qui définissent « les orientations pluriannuelles des finances publiques », en s’inscrivant « dans l’objectif d’équilibre des comptes des administrations publiques » (avant-dernier alinéa de l’article 34 de la Constitution). Ces lois de programmation, dont le contenu est déterminé par les articles 1er A à 1er G de la LOLF, sont examinées par le Parlement selon la procédure législative ordinaire.

Elles portent sur une période de trois ans minimum, doivent préciser l’objectif à moyen terme d’équilibre de la situation budgétaire des administrations publiques, sous forme d’une cible de solde structurel des comptes de l’ensemble des administrations publiques.

2. Surveillance Communautaire des Politiques Budgétaires

La surveillance communautaire des politiques budgétaires s’inscrit, depuis 2011, dans le cadre du « semestre européen » : les États membres transmettent en principe aux autorités européennes leur programme de stabilité (ou de convergence pour les États non membres de la zone euro).

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