Définition et principes des finances publiques modernes

Les grands principes budgétaires ont émergé en France à partir du XIXe siècle. Ils permettent un renforcement des contrôles parlementaires sur l'activité budgétaire du gouvernement. Traditionnellement au nombre de quatre (annualité, unité, universalité et spécialité), la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) adoptée en 2001 en a adjoint un cinquième : la sincérité. Ces fiches sont l'occasion de revenir sur chacun de ces grands principes qui structurent le droit des finances publiques. Elles doivent être lues dans la perspective de la reconnaissance d'un éventuel sixième principe : l'équilibre budgétaire.

Les finances publiques ont connu un « âge d'or » à partir de la période révolutionnaire et jusqu'au début du XXe siècle. Cette période a été marquée par l'émergence de grands principes budgétaires. Contrairement aux institutions créées par Napoléon, les principes budgétaires n'ont été formalisés qu'après Waterloo dans le cadre de la monarchie parlementaire, même si certains d'entre eux existaient déjà auparavant. Ces principes correspondent à la volonté de maîtriser les finances publiques afin d'éviter de tomber dans les erreurs du passé (Ancien Régime, Révolution et Directoire).

Le principe d’unité budgétaire

Le principe d'unité budgétaire oblige à rassembler toutes les données des finances publiques dans un document unique. Ainsi les révolutionnaires ont-ils unifié le budget qui regroupait l'ensemble des informations financières de l'État et des communes et des départements. Mais les guerres napoléoniennes ont fait renaître la pratique des finances extraordinaires alimentées notamment par les conquêtes militaires. La Restauration veut par conséquent tout regrouper par souci de clarté et de transparence car la représentation nationale doit tout connaître. Le principe d'unité a donc pour fonction de faire la synthèse des finances publiques en vue de permettre au Parlement de faire son travail correctement.

Pour saisir la portée de l'unité budgétaire, il faut présenter successivement le principe (I), puis les exceptions (II). L'article 6 de la loi organique prévoit que « le budget décrit, pour une année, l'ensemble des recettes et des dépenses budgétaires de l'État ». Il existe donc un principe d'exhaustivité ou « d'unité » du budget, qui doit retracer la totalité des opérations financières prévues et autorisées. • Seules les ressources et les charges de l'État, personne morale, sont ici concernées, à l'exclusion de celles des différents démembrements de l'État ou des collectivités locales. • Le principe d'unité s'applique au seul périmètre des ressources et des charges qualifiées de « budgétaires de l'État », dont la liste est détaillée par les articles 3 et 5 de la LOLF. En conséquence, une partie des opérations financières exécutées par l'État ne sont donc pas des opérations budgétaires, tout en étant enregistrées dans la comptabilité générale. - Soit d'opérations non budgétaires sans flux de trésorerie: c'est ainsi le cas des charges et produits «calculés» retracés dans la comptabilité générale de l'État (dotations et reprises sur amortissements et provisions, charges à payer, produits à recevoir, etc.).

Le budget général, les budgets annexes et les comptes spéciaux

La loi de finances de l'État est en réalité tripartite. Elle se compose du budget général, des budgets annexes (BA) et des comptes spéciaux (CS). Le budget général regroupe toutes les opérations de la loi de finances qui ne bénéficient pas d'un régime juridique dérogatoire au droit commun. Les principales prévisions de recettes et de dépenses de l'État y figurent.

Par ailleurs, d'autres procédures constituent des exceptions au principe de l'unité. Leur création s'explique par la diversification des activités de l'État, et par ses interventions croissantes dans les secteurs industriels et commerciaux. Les BA sont des budgets spéciaux, distincts du budget général et qui concernent certains services publics de l'État qui sont gérés comme des entreprises privées (gestion commerciale) : les services publics industriels et commerciaux. Ce sont donc des services de l'État, sans personnalité morale, dont l'activité tend essentiellement à produire des biens ou à rendre des services donnant lieu à paiement de redevances (article 18 LOLF). Ces opérations doivent être l'activité principale de ces services. Les BA permettent ainsi d'accorder une autonomie financière et de gestion à des services non dotés de la personnalité morale. Il s'agit d'individualiser la gestion de ces SP commerciaux afin de faciliter leur rentabilité. De nombreux BA existaient avant la LOLF, mais celle-ci a posé des conditions plus strictes pour leur création. Cela eut pour conséquence de restreindre leur nombre. Il n'y en a plus que deux : « Contrôle et exploitation aériens » et « Publications officielles et informations administratives ». Le premier retrace le fonctionnement et les investissements des services de contrôle aérien. Le second retrace l'activité de la direction de l'information légale et administrative (DILA). C'est une direction du Premier ministre. Issue de la fusion en 2010 de la Documentation française et de la Direction des Journaux officiels, la DILA assure la publication des lois/décrets au JO. Elle produit également de l'information publique et édite des ouvrages.

Avant la LOLF, on les appelait les comptes spéciaux du Trésor. Au départ, ils devaient retracer des mouvements de fonds provisoires. Ils sont, par définition, destinés à se clore d'eux-mêmes lorsque rentrent les fonds provisoirement sortis et sortent les fonds provisairement rentrés. Dans la mesure où entrée et sortie s'équilibrent exactement, il n'y a pas d'atteinte à l'unité budgétaire puisqu'il n'y a pas à proprement parler de recettes et de dépenses, mais des opérations temporaires. Les gouvernements successifs ont sciemment abusé de ce mécanisme. Depuis la réforme initiée par la LOLF, les CS ont perdu leurs caractéristiques originelles. Ils n'ont plus seulement vocation à regrouper des opérations temporaires. Ils peuvent également rapprocher certaines recettes de certaines dépenses afin de suivre certaines opérations.

Les pratiques de débudgétisations ont toujours tenté les Gouvernements dans le sens où elles lui permettent d'alléger le montant des dépenses figurant en loi de finances. La débudgétisation consiste à sortir des dépenses du budget de l'État pour les placer ailleurs, dans les budgets d'autres personnes publiques ou privées. Ce sont donc ces dernières qui financeront ces dépenses. Les budgets des personnes publiques autres que l'État se sont développés. Ils sont appelés les budgets autonomes. De nombreuses personnes publiques ont un budget qui n'est pas regroupé dans la LF. Cela est logique en raison de leur indépendance à l'égard de l'État. C'est le cas de nombreux établissements publics (ex.: le Musée du Louvre qui est un EPA) et, bien sûr, des collectivités territoriales.

Principes budgétaires appliqués aux collectivités locales

L’ensemble des collectivités locales françaises se trouvent régies par 5 grands principes budgétaires qui permettent d’encadrer et de sécuriser leurs pratiques budgétaires et comptables. Ces principes imposés par le pouvoir législatif et réglementaire permettent ainsi d’assurer, de manière générale, le bon fonctionnement des collectivités locales. Le principe de continuité du service public local est notamment assuré en prévenant toute « faillite » de la collectivité. Ce sont également ces principes qui fixent les limites des pouvoirs des élus locaux, qu’il s’agisse de l’assemblée délibérante ou de l’exécutif local.

Le principe de l’annualité budgétaire
Le principe de l’équilibre budgétaire
Le principe de l’unité budgétaire
Le principe de l’universalité budgétaire
Le principe de spécialité budgétaire

Le principe de l’annualité budgétaire

En vertu de ce principe, le budget de la collectivité ne peut s’exécuter que sur une période correspondant à l’année civile, soit du 1er janvier de l’année N au 31 décembre de l’année N. En cela, il y a une différence significative avec les règles de la comptabilité privée. L’objectif est de permettre à l’assemblée délibérante de contrôler régulièrement l’ordonnateur. L’adoption du budget est une prérogative qui appartient aux seuls élus de la collectivité. Aucune délégation ne peut intervenir en faveur de l’ordonnateur. La règle souffre toutefois quelques exceptions: la journée complémentaire et l’antériorité budgétaire.

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a) La journée complémentaire

Cette exception concerne les dépenses et les recettes de la section de fonctionnement et permet de payer certaines dépenses de fonctionnement de l’année N avec les crédits de l’année N+1 jusqu’au 31 janvier de l’année N+1.

b) L’antériorité budgétaire

Le vote du budget doit intervenir avant le démarrage de l’exercice, c’est-à-dire avant le 1er janvier. Cependant, les petites communes peuvent adopter le budget plus tardivement et engager des dépenses de fonctionnement à concurrence des crédits votés l’année précédente, sous certaines conditions.

c) Les restes à réaliser (RAR)

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Les RAR concernent les dépenses et les recettes et peuvent être inscrits en dépenses ou en recettes dans le budget primitif afin de couvrir des engagements non mandats à la fin de l’exercice.

d) Les autorisations d’engagement et les autorisations de programme

Les AE et les AP permettent des engagements pluriannuels en dehors de l’exercice budgétaire voté, avec des crédits de paiement associés, et constituent un outil de pilotage pour les grandes collectivités. Leur usage est encadré par des règles spécifiques et peut être soumis à des plafonds dans le cadre de la nouvelle instruction M57.

Le principe de l’équilibre budgétaire

Le principe d’équilibre budgétaire impose l’existence d’un équilibre entre les recettes et les dépenses comme principe de bonne gestion financière. Il s’applique à l’ensemble des budgets et est contrôlé par les Chambres régionales des comptes (CRC). Il existe trois obligations distinctes: tous les budgets doivent être équilibrés, les recettes et dépenses doivent être évaluées de manière sincère, et le remboursement de la dette doit être assuré par des recettes propres. Une exception existe: le sur-équilibre, utilisé sporadiquement pour constituer des réserves, ou pour prévoir des transferts entre sections.

L'équilibre budgétaire

Le principe de l’universalité budgétaire et le principe de la spécialité budgétaire

Le principe de l’universalité budgétaire signifie que toutes les ressources de l’État ou d’une autre personne morale de droit public sont réunies dans une masse unique et toutes les dépenses sont imputées sur cette masse. Le principe de la spécialité budgétaire limite l’exercice du contrôle budgétaire par l’ouverture de crédits; il interdit d’exercer un contrôle total sur l’activité financière du destinataire du crédit. Des dérogations existent et des aménagements permettent d’adapter ces principes à l’évolution des finances publiques et à la gestion des services publics.

Éléments complémentaires et enjeux contemporains

La LOLF a introduit un cadre plus explicite et plus rigoureux, renforçant la sincérité et la transparence des finances publiques, tout en adaptant les pratiques de gestion budgétaire aux nouvelles formes de dépenses et de recettes. Le recours croissant à des budgets autonomes et à des comptes spéciaux reflète l’évolution des mécanismes de financement des services publics et des collectivités.

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