Mécanismes de financement de l'aménagement urbain

Depuis plusieurs années, un mouvement législatif fait évoluer le régime du financement de l’urbanisme. Destinée à simplifier les 17 régimes de financement de l’aménagement (8 taxes et 9 participations), cette tendance vise aussi à : améliorer la compréhension et la lisibilité du régime ; simplifier en réduisant le nombre d’outils de financement ; promouvoir un usage économe des sols et contribuer à la lutte contre l’étalement urbain ; inciter à la création de logements.

De manière générale, l’aménagement urbain est un outil au service des collectivités pour leur permettre de répondre à leurs besoins en matière de développement économique et territorial. Cet outil doit aujourd’hui prendre en compte tant les enjeux concernant la croissance démographique que les impératifs écologiques et les différentes mutations économiques et financières auxquelles sont soumises ces collectivités.

Les enjeux contemporains du financement

La question du financement de cet outil, à une époque où les finances territoriales connaissent de fortes tensions, est en conséquence au cœur des débats concernant les évolutions du droit de l’urbanisme. Ce financement, qu’il prenne la forme de subventions, de taxes ou encore d’investissements privés, doit aujourd’hui évoluer pour répondre à l’ensemble des contraintes affectant les opérations d’urbanisme contemporaines, qu’il soit question de l’étalement urbain, des besoins d’innovation, des obligations de préservation de l’environnement et des ressources, ou encore des exigences croissantes en matière de mobilité durable et d’infrastructures adaptées aux nouvelles dynamiques urbaines.

Face à ces coûts en hausse, les ressources de financement classique ont diminué. En premier lieu, les subventions et les financements publics directs de l’Etat, puis des collectivités se rétractent. Au-delà, les crises économiques qui ont impacté l’aménagement, ont produit des effets durables et structurants.

Évolution des modes de financement et simplification

La Taxe d'Aménagement constitue le mode de financement classique et unifié des équipements liés à l’urbanisation. Elle repose sur une base d'imposition avec une valeur forfaitaire, en 2018, de 726€/m² de construction hors Ile de France (où la valeur forfaitaire est de 823€/m²) et une surface taxable dont la définition a évolué, la surface de planchers calculée à partir du nu intérieur des façades remplaçant la SHON dont le calcul était très complexe.

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Il est possible, pour les collectivités compétentes, de distinguer : des taux de droit commun, fixés librement, par délibération, entre 1 et 5 %, des taux majorés pouvant aller jusqu'à 20 % pour financer la « réalisation de travaux substantiels de voirie ou de réseaux ou des équipements [...] rendue nécessaire en raison de l'importance des constructions nouvelles », ce qui suppose une motivation particulière en lien, bien évidemment avec la situation des territoires considérés dans le PLU.

La Taxe d'Aménagement est en outre assortie de possibilités d'abattements (notamment pour les logements sociaux avec une nouvelle exonération facultative pour les logements financés avec un prêt à taux zéro, les PLAI étant pour leur part exonérés de droit).

Le Versement pour Sous Densité (VSD)

Le Versement pour Sous Densité est un outil volontariste mais facultatif destiné à favoriser la densification. Il repose sur la définition, par la commune ou l'EPCI compétent, d'un seuil minimal de densité qui est institué, pour 3 ans, par délibération, sur des secteurs à déterminer dans un document graphique qui est annexé au PLU.

Le Versement pour Sous Densité est ensuite perçu lors de la délivrance des autorisations d'occupation des sols, ceci au prorata de la différence entre la surface qui résulterait de l'application du seuil minimal de densité et la surface réellement construite. Ce calcul simple peut cependant se heurter à des réalités de terrain, ce qui justifie la mise en place d'une procédure de rescrit fiscal.

Les participations et obligations des aménageurs

On peut exiger seulement 4 participations d’urbanisme des aménageurs (articles L.332-6 et L.332-12 du code de l’urbanisme) : la taxe d’aménagement (articles L.331-1 et suivants du code de l’urbanisme) ; la participation spécifique pour équipements publics exceptionnels (article L.332-8) ; la participation instituée par une convention de PUP (article L.332-11-3) ; par la réalisation des équipements propres à l’opération (article L.332-15).

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1ère participation d’urbanisme à la charge de l’aménageur : la taxe d’aménagement. AVANTAGE : il s’agit généralement du mode de financement le plus simple à envisager. INCONVÉNIENT : peut s’avérer insuffisant. Par conséquent, il faut donc calculer son montant prévisionnel.

2ème participation d’urbanisme à la charge de l’aménageur : la PEPE. AVANTAGE : permet à l’administration de conserver le bénéfice de la taxe d’aménagement. INCONVÉNIENT : la PEPE n’est envisageable que pour un projet d’installation à caractère industriel, agricole, commercial ou artisanal. En effet, le projet doit, par sa nature, sa situation ou son importance, nécessiter la réalisation d’équipements publics exceptionnels.

3ème participation d’urbanisme à la charge de l’aménageur : le PUP. AVANTAGE : on peut signer une convention PUP pour la réalisation des équipements publics rendus nécessaires par une opération. ATTENTION : il faut s’assurer que les équipements ainsi financés sont bien des équipements publics. INCONVÉNIENT : fait perdre le bénéfice de la taxe d’aménagement.

4ème participation d’urbanisme à la charge de l’aménageur : la réalisation par l’aménageur des équipements propres à l’opération. AVANTAGE : moins contraignant pour la collectivité. INCONVÉNIENT : ne peut concerner que les équipements propres, pas les équipements publics.

La jurisprudence a régulièrement à trancher entre cette qualification d’équipement propre ou d’équipement public. En général, le principe retenu est en général le suivant : un équipement propre doit répondre aux seuls besoins de l’opération. Si d’autres usagers peuvent l’utiliser, on bascule sur un équipement public.

ATTENTION : une erreur dans le choix de la participation peut être lourde de conséquences. Par exemple, si l’on fait financer un projet lié à l’habitat par la PEPE. Ou encore, si l’on fait réaliser par l’aménageur un équipement propre qui s’avère finalement être un équipement public. Or, l’aménageur peut alors se retourner contre la collectivité pour obtenir le remboursement des sommes versées. C’est l’action en répétition de l’indu.

Outils opérationnels d’aménagement et financement

La Zone d'Aménagement Concerté (ZAC) est une zone à l'intérieur de laquelle une collectivité publique ou un établissement public décide d'intervenir pour réaliser ou faire réaliser l'aménagement de terrains, céder ultérieurement ces derniers à des utilisateurs publics ou privés en vue notamment de la réalisation de constructions à usage d'habitation, de commerces, d'industrie, de services, d'installations et d'équipements collectifs publics ou privés.

La procédure de ZAC prévoit l'approbation successive de deux dossiers : le dossier de création et le dossier de réalisation. La ZAC fait partie des domaines impliquant la mise en œuvre obligatoire d'une procédure de concertation en application des dispositions des articles L103-2 à L103-6 du Code de l'Urbanisme.

Le financement de la ZAC s'appuie sur l'application d'une participation spécifique qui permet, dans le cadre du bilan d'opération, de mettre à la charge de l'aménageur de la zone les équipements publics « à réaliser pour répondre aux besoins des futurs habitants ou usagers des constructions à édifier », voire la part proportionnelle correspondant à ces besoins. L'instauration de cette participation est obligatoirement assortie d'une exonération de Taxe d'Aménagement (art. 1585 C du Code Général des Impôts).

Le lotissement constitue une division en propriété ou en jouissance d’une unité foncière ou de plusieurs unités foncières contiguës ayant pour objet d’en détacher un ou plusieurs lots destinés à être bâtis. Pour le lotisseur public, le règlement du lotissement est un document de nature réglementaire, pleinement opposable aux demandes de permis de construire, et le cahier des charges de cession des terrains est un document de nature contractuelle.

Les équipements publics pouvant être réalisés et financés dans le cadre du lotissement sont moins larges qu'en ZAC (infrastructures propres au lotissement et situées à l'intérieur du périmètre). La Taxe d'Aménagement reste à la charge des constructeurs (pas d'exonération comme en ZAC).

Les Opérations Programmées d'Amélioration de l'Habitat (OPAH) visent à améliorer l'offre de logements dans le cadre d'un projet d'ensemble comportant la réhabilitation du parc immobilier bâti par les propriétaires et occupants, l'amélioration du cadre de vie par le maintien ou le développement des services de voisinage, la requalification des espaces publics...

Modes de réalisation et partenariats public-privé

Mode de réalisation peu utilisé par les collectivités, la régie implique que la collectivité finance elle-même les travaux d’aménagements et assume pleinement le risque financier lié à l’opération. Le mandat est un contrat par lequel le mandataire (une SEM par exemple) s’engage à agir pour le mandant en son nom et impose le respect des règles de la commande publique.

La concession d’aménagement confie à l’aménageur des missions d’études, d’acquisitions foncières et de travaux ; il devient maître d’ouvrage de l’opération et peut bénéficier de prérogatives de puissance publique telles que le droit de préemption ou l’expropriation. S’agissant du volet financier, le concessionnaire doit assumer une part significative des risques de l’opération, la collectivité pouvant verser une participation financière qui sera indiquée dans la concession.

Dans une période où les finances locales ne permettent plus de financer les investissements publics au même rythme et dans les mêmes conditions que par le passé, le recours au PPP devient incontournable. Il peut concerner la seule construction d’un équipement, mais peut aller jusqu’à l’aménagement de quartiers d’habitat avec leurs infrastructures et leurs équipements.

Un partenariat repose sur un partage des responsabilités et des risques, notamment financiers. Sur ce principe un partenariat vertueux suppose que les collectivités locales gardent la responsabilité du pilotage et restent garantes de l’intérêt général. Les cas de figure les plus fréquents sont ceux des « macro-lots » confiés aux opérateurs privés par la ville et ses aménageurs (SEM, EPL, etc.).

Rôle des investisseurs et instruments financiers

Des aménageurs se tournent alors vers les investisseurs pour augmenter ce volume et élargir les possibilités de financement. Certains investisseurs remontent la chaîne de l’aménagement introduits à cela par les promoteurs. Ceux qui veulent diversifier leurs portefeuilles d’actifs au-delà du tertiaire, des résidences gérées, des commerces,… s’intéressent à des quartiers entiers à condition qu’ils se situent dans des localisations bien précises.

En choisissant ces projets et localisations, ils « cherchent explicitement à capter la création d’une « valeur urbaine », qu’ils distinguent de la seule valeur immobilière d’un bien », explique M. Llorente. Ils cherchent également à faire prendre en compte les enjeux de gestion des espaces « communs », tels les rez-de-chaussée ou les espaces collectifs et partagés, dans la conception amont des lieux à aménager.

Quelques aménageurs publics ont eu recours aux émissions obligataires pour financer leurs opérations. Au cours des années 2010 et 2020, ils ont identifié l’opportunité de ce procédé de financement plus avantageux que les emprunts bancaires classiques. La possibilité d’émission obligataire a été plus clairement ouverte à leur Société Publique Locale d’Aménagement par la loi n° 2019-1461 du 27 décembre 2019.

Cette possibilité ouvre en particulier des perspectives pour la mobilisation des green bonds susceptibles de faciliter le financement d’opérations visant à la fois des ambitions environnementales et des équipements publics au service des habitants. En France, la Société des Grands Projets a déjà levé près de 30 milliards d’euros avec ce procédé pour réaliser l’infrastructure du Grand Paris Express mais aussi les développements urbains qui l’accompagnent.

Nouveaux modèles : foncières et continuité des usages

Ces différentes solutions pour financer l’aménagement s’avèrent insuffisantes devant l’ampleur des besoins. Elles demeurent enserrées dans la seule chaîne de valeur classique de l’aménagement et la sépare de la chaîne des valeurs des usages des lieux aménagés. Cette fragmentation séquentielle de la vie des territoires urbains commence à être dépassée par la recherche de modèles économiques et juridiques considérant tout le continuum que constitue la vie des espaces aménagés.

Les Foncières sont une des traductions les plus pratiques de cette approche. Elles ouvrent la possibilité de travailler la fabrique et l’exploitation des lieux dans une seule unité juridique et économique, soit dans un temps long unifié. Elles méritent une observation et une analyse particulière afin d’en extraire les éclairages et les enseignements sur le financement de l’aménagement des services pour les habitants et l’environnement.

Limites du modèle classique et nécessité d'innovation

Un modèle classique de financement est désormais essoufflé et dépassé. Le passage de l’urbanisme expansif à « la ville sur la ville » augmente nettement les besoins de financement. Aménager ou renouveler un quartier coûte plusieurs centaines de millions à plusieurs milliards d’euros. Pendant les 12 à 25 ans que dure une opération urbaine, son aménageur engage des dépenses pour les voies, les commerces et les équipements mais aussi la dépollution, la renaturation et les réserves écologiques. Afin d’assumer ces dépenses au service des habitants et de l’environnement, le modèle fondé sur la vente des fonciers aménagés ne suffit plus.

Les aides et subventions publiques viennent généralement équilibrer les bilans d’opérations. Le recours plus systématique au PPP dans les zones dites tendues conduit à faire peser davantage les charges de l’urbanisation sur le promoteur-constructeur et sur l’usager ou bénéficiaire direct, et moins sur le contribuable ou la puissance publique.

Exemples et montants indicatifs

Aménager ou renouveler un quartier coûte plusieurs centaines de millions à plusieurs milliards d’euros. 7000 M€ pour l’OIN Euro-méditerranée, 400 M€ pour le projet Canopia à Bordeaux, 120 M€ pour la ZAC de Pré Billy à Pringy.

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Impacts juridiques et pratiques pour les collectivités

La collectivité doit alors réévaluer son positionnement et inventer de nouveaux outils dans lesquels elle ne dispose plus du même pouvoir d’initiative et doit négocier les délais et les contributions au financement des ouvrages hors site et in-site sous la forme d’une taxe d’aménagement calculée au m2 construit. Finalement la question est celle de la recomposition des responsabilités dans le portage des coûts d’urbanisation.

Les maires sont maintenant confrontés à la complexité des montages financiers : même si le recours fréquent à l’appel à projets fait peser sur l’opérateur privé la responsabilité d’une partie de la conception de l’opération, les collectivités doivent être en mesure d’en évaluer la pertinence et les risques encourus, ce qui implique de nouveaux savoir-faire et expertises.

Tableau synthétique : principaux mécanismes de financement

Mécanisme	Caractéristiques	Avantages	Limites
Taxe d'Aménagement	Base forfaitaire, taux modulables	Simple à appliquer	Souvent insuffisante
PEPE	Participation pour équipements publics exceptionnels	Conserve bénéfice taxe	Limité aux projets non résidentiels
PUP	Convention pour équipements publics	Permet financer équipements publics	Fait perdre bénéfice taxe d'aménagement
Réalisation d'équipements propres	Aménageur réalise équipements internes	Moins contraignant pour collectivité	Ne couvre pas équipements publics
PPP / Concession	Partage risques, financements privés	Accès à des financements importants	Complexité, partage responsabilités
Émissions obligataires	Obligations, green bonds	Ressources stables, massives	Nécessite notation et contexte favorable
Foncières	Intégration aménagement-exploitation	Continuité temporelle, nouveaux revenus	Modèle encore émergent

Financer l’aménagement est un défi avec les crises écologiques et économiques. Quelles sont les pratiques réelles au-delà des schémas classiques de financement ? Quelle place occupent les investisseurs ? Des jardins productifs à la ferme, l’agriculture urbaine est devenue un standard des opérations d’aménagement. La fabrique urbaine métropolitaine sous tension mobilise innovations sur les métiers, leurs organisations, les processus de travail et d’aménagement.

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