Comment fonctionne le financement des États

Le budget de l’État correspond à l’ensemble de ses ressources et de ses dépenses. L’essentiel des ressources provient des impôts et des taxes payées par les citoyens et les entreprises. Les recettes de l’État sont l’ensemble des ressources à sa disposition pour la mise en œuvre des politiques publiques. Chaque année, elles sont synthétisées dans le budget de l’État. L’essentiel de ces ressources vient des recettes fiscales - soit plus de 90 % du total des recettes - constituées d’impôts directs ou indirects prélevés à la fois sur les citoyens et les entreprises.

Du côté des recettes, il y a les impôts et les taxes. On connaît bien la TVA, l'impôt sur le revenu, l'impôt sur les sociétés... Mais il y a des impôts moins connus qui complètent également le budget, comme les amendes liées au contrôle automatisé (comme les infractions pour cause d’excès de vitesse), qui alimentent le compte d’affectation spéciale « Radars », ou encore la taxe sur les carburants (TICPE, Taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques).

Que contient le budget de l’État ?

Le budget de l’État, c’est comme le budget d’un particulier ou d’un foyer. C’est un ensemble de recettes et de dépenses. Sauf que, dans le cas de l’État, les dépenses et les recettes sont un peu particulières. En face des recettes, il y a les dépenses du budget général qui financent les grandes missions de l’État et les politiques publiques.

Les dépenses de l’État comprennent des dépenses de personnel, de fonctionnement, d’intervention (exemple : aides économiques), d’investissement (exemple : construction des routes) ainsi que le remboursement des intérêts de la dette. On peut les classer par nature de dépenses. Il y a les dépenses de personnel (36 % des dépenses), les dépenses d’intervention (30 %), comme la contribution à l’Union européenne ou encore le chèque énergie et les dépenses de fonctionnement (15 %), pour l’immobilier, les véhicules…

On peut également les classer par missions, ou grandes thématiques si on veut simplifier. Dans ce cas, le premier poste de dépense de l’État est pour l’éducation, la recherche et l’enseignement supérieur, qui représentent 20 % des dépenses du budget général de 582 milliards d’euros, tel que prévu dans la loi de finances initiale votée pour le budget 2024.

Quand on analyse le budget de l’État, il est important de se rappeler qu’il ne représente pas la totalité des dépenses engagées dans un secteur. C’est flagrant dans le domaine de la santé par exemple, qui reçoit 0,3 % du budget de l’État. Mais son financement est assuré principalement par la Sécurité sociale, qui fait l’objet d’un projet de loi de finances dédié avec la loi de financement de la Sécurité sociale, le PLFSS. N’oublions pas la charge de la dette qui est un poste important de dépense (7 %).

Déficit, déficit public et dette publique

Depuis plus de quarante ans, les dépenses de l’État sont supérieures à ses recettes. Ainsi, le budget fait apparaître un déficit. Le déficit budgétaire, c'est le déficit du budget de l'État, quand les recettes de l'État sont inférieures aux dépenses de l'État. Le déficit public, lui, c’est le déficit de l’État auquel on ajoute celui de toutes les administrations publiques en général, au sens du traité de Maastricht. Il prend donc en compte l’État, mais aussi la Sécurité sociale et les collectivités locales.

La dette publique est l’ensemble des déficits publics constatés chaque année. Depuis 1975, la France est structurellement en déficit budgétaire. Les critères de Maastricht demandent aux pays membres de la zone euro d’avoir une dette publique inférieure à 60 % du PIB. À la fin du deuxième trimestre 2024, la dette publique s’établit à 3 228,4 milliards d'euros (source INSEE), soit 112 % du PIB.

Le besoin structurel de financement et l’emprunt sur les marchés

En France, les dépenses de l’État sont structurellement supérieures à ses recettes. L’État est ainsi un agent économique disposant, de manière structurelle, d’un besoin de financement. Pour combler ce besoin de financement, l’État lève des fonds auprès des marchés financiers. Pour financer ce besoin de financement, l’État se tourne vers les marchés financiers.

Il s’agit aussi de l’amortissement (remboursement) de la dette arrivant à échéance. Il s’agit de dettes émises dans le passé devant être remboursées pendant l'année en cours. Contrairement aux ménages et aux entreprises, l’État emprunte pour rembourser ses dettes : on dit qu’il fait « rouler la dette ». Autre spécificité, liée à la précédente, l’État ne rembourse pas chaque mois ou chaque année une part du capital et une part d’intérêt.

Les dépenses de l’État sont supérieures à ses recettes. Le besoin de financement de l’État pour l’année 2023 devrait s’élever à 304,9 milliards d’euros.

Les instruments : obligations assimilables du Trésor (OAT)

Les « obligations assimilables du Trésor » (OAT) d’une maturité allant de 2 à 50 ans. Les OAT constituent donc la forme privilégiée de financement de l’État. Les OAT sont émises selon des modalités très précises.

Le premier jeudi de chaque mois, l’Agence France Trésor annonce le montant qu’elle souhaite emprunter sous cette forme : on parle d’adjudication. Elle s’adresse alors à des banques sélectionnées, appelées « spécialistes en valeurs du trésor » (SVT). À chaque adjudication, les SVT fournissent, sous enveloppe scellée, une proposition de prix pour acquérir les obligations nouvellement émises, sans connaître la position de leurs concurrents.

On appelle ce processus, un « système d’enchères hollandaises » ou « d’enchères à prix multiples et à prix scellés ». Acheter des obligations émises par l’État français est intéressant pour les SVT, puisque la France est considérée comme un emprunteur sûr : la probabilité qu’il ne rembourse pas sa dette est particulièrement faible. Les OAT sont donc très demandées par les SVT, mais également par d’autres investisseurs, à qui les SVT pourront s’adresser pour revendre tout ou partie des titres achetés. Toutefois, les SVT cherchent également à acheter les obligations émises par l’État au prix le plus faible.

Cadre institutionnel et règles budgétaires

Comme on peut le comprendre, le budget doit a priori respecter les critères fixés par le traité de Maastricht. Il doit aussi s’inscrire dans la loi de programmation des finances publiques (LPFP), qui fixe une trajectoire pluriannuelle des finances publiques tendue vers l’équilibre budgétaire. Le projet de loi de finances (PLF), lui, détaille concrètement chaque année les dépenses et les recettes du budget.

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L’universalité budgétaire de l’État, signifie que, normalement - sauf pour quelques exceptions -, toutes les recettes doivent alimenter le budget de l’État sans être affectées à une dépense précise. Le budget de l’État doit aussi être présenté dans un document unique avec toutes les dépenses et toutes les recettes. Ce document doit être le plus exhaustif possible. Le dernier principe, c’est l’annualité. Chaque année, on détermine les recettes et les dépenses pour une année.

Élaboration, contrôle et adoption du PLF

Le PLF est un long processus, qui prend une année entière. Dans la préparation du budget, il y a plusieurs phases, notamment administratives et parlementaires, qui font intervenir un grand nombre d’acteurs. Pendant la phase administrative, c'est le Gouvernement qui est à la manœuvre. Plus précisément, c'est le ministère du Budget et des Comptes publics qui va travailler en lien avec tous les ministères pour créer le projet de loi de finances.

Vient ensuite la dernière étape du côté de l’administration : la rédaction du projet de loi de finances lui-même. La direction du Budget rédige notamment les projets annuels de performance (PAP), où tout est détaillé : dans telle mission précise, il y aura tant de crédits et d’emplois pour atteindre tel objectif avec une performance cible de X %. Une fois que tout est écrit, en septembre, le PLF est présenté pour avis au Haut Conseil des finances publiques qui se prononce sur les hypothèses macroéconomiques et la cohérence du PLF avec les engagements européens. Par la suite, le document est présenté au Conseil d’État.

Le Gouvernement transmet ensuite le PLF au Parlement, habituellement le premier mardi d’octobre. Le texte passe d’abord en commission des Finances, puis s’ouvre la phase de débats et de votes, en premier à l’Assemblée nationale, puis en second au Sénat. Les députés et les sénateurs peuvent bien sûr amender le PLF à condition de préserver l’équilibre financier du budget. La Constitution fixe à 70 jours le délai qui est accordé au Parlement pour statuer sur ce projet de loi. Une fois le texte adopté, il y a une ultime étape avec la saisine du Conseil constitutionnel, qui examine la constitutionnalité du projet de loi. La loi de finances est ensuite promulguée par le président de la République et publiée au Journal officiel avant le 31 décembre. Elle prend effet à partir du 1er janvier.

Souplesse en cours d’année et continuité des finances publiques

Il y a, cependant, des dispositifs prévus pour laisser de la souplesse en cours d’année. Par exemple, les ministères mettent en réserve une partie de leurs crédits en début d’année, un peu comme les ménages qui mettent de côté pour faire face à des coups durs. On peut aussi avoir besoin de modifier substantiellement l’équilibre du PLF en cas d’événement majeur, comme la période du Covid par exemple. Il faut alors revoter une loi de finances rectificative.

Que se passerait-il si le budget n’était pas voté à temps cette année ? La continuité des finances publiques est essentielle. Un scénario avec un « shutdown » (gel, en français) des administrations à l’américaine n’est pas possible en France. La Constitution et la loi organique relative aux lois de finances déterminent la procédure à suivre. Il faut d’abord que le Gouvernement demande au Parlement l’autorisation de percevoir les impôts. Dans un second temps, le Gouvernement peut ouvrir par décret les crédits indispensables à l’exécution des services publics. Le niveau des crédits serait alors à hauteur du montant approuvé et voté l'année précédente par le Parlement. C’est une solution temporaire. Il faudrait dans ce cas que le Gouvernement dépose un projet de loi de finances le plus rapidement possible et s’il n’est pas voté d’autres solutions permettent au Gouvernement de continuer à assurer les services publics aux citoyens.

Dessine-moi l'éco : L'élaboration du budget de l'Etat

Le financement public des projets économiques et l’intervention de l’État

Le financement public s’inscrit dans un cadre institutionnel organisé, au sein duquel les pouvoirs publics interviennent pour accompagner les projets économiques. Il repose sur des dispositifs financiers variés, définis et attribués selon des règles précises, garantissant la transparence et la conformité des aides accordées. Elles prennent la forme de subventions, de prêts publics, d’avances remboursables ou d’incitations fiscales.

Les politiques publiques structurent l’intervention de l’État dans l’économie en mobilisant des dispositifs publics orientés vers des objectifs précis. Le financement public soutient l’innovation et la recherche et développement au sein des entreprises. Il accompagne l’investissement productif et la modernisation des outils de production. Il contribue à la transition écologique, à la performance énergétique et à la décarbonation des activités économiques. Les aides publiques favorisent la création d’emplois et le développement de la formation professionnelle. Elles renforcent la compétitivité des entreprises sur les marchés nationaux et européens. Elles participent à la souveraineté économique et à l’aménagement du territoire.

Formes et règles des aides publiques

Le financement public repose sur une logique de cofinancement. Il complète les financements privés sans s’y substituer. Les financements non dilutifs permettent de limiter le recours aux capitaux propres. Les prêts à taux bonifié et les garanties publiques facilitent l’accès au crédit bancaire. Le financement mixte associe fonds privés et fonds nationaux, fonds régionaux ou fonds européens. Cette complémentarité renforce la capacité d’investissement des entreprises tout en respectant les règles de concurrence.

Les subventions constituent des aides financières non remboursables accordées par les pouvoirs publics. Elles financent des projets liés à des priorités identifiées par les autorités publiques. Les montants attribués varient selon les axes stratégiques et la nature du projet présenté. Les subventions ciblent des dépenses éligibles clairement définies et encadrées. Les subventions peuvent financer notamment : les projets d’innovation et de recherche et développement, les actions liées à la transition écologique et au développement durable, les investissements contribuant au développement territorial. Ces aides s’inscrivent dans des programmes publics ou des appels à projets soumis à des règles d’attribution strictes.

Les prêts publics et avances remboursables constituent des instruments de financement conditionnels mobilisant des fonds publics. Les avances remboursables sont restituées uniquement en cas de succès économique du projet financé. Les prêts à taux bonifié proposent des conditions financières encadrées par l’intervention publique. Ces dispositifs soutiennent la croissance des entreprises, les projets de reprise d’entreprise, les opérations d’investissement et de modernisation. Ils permettent de limiter le risque financier supporté par l’entreprise tout en assurant une gestion des fonds publics contrôlée.

Les aides fiscales et crédits d’impôt constituent un pilier structurant du financement public. Ils interviennent sous forme d’allègement de la charge fiscale ou sociale supportée par l’entreprise. Ces dispositifs soutiennent directement la capacité d’investissement et la trésorerie. Les principales formes d’aides fiscales comprennent : le crédit d’impôt recherche et le crédit d’impôt innovation pour les projets de recherche et développement, les exonérations fiscales liées à des zones ou dispositifs spécifiques, les allègements de charges et réductions de cotisations sociales. Ces mécanismes relèvent de la fiscalité et s’inscrivent dans une logique de redistribution encadrée des ressources publiques.

Acteurs et territorialité

Les aides territoriales répondent aux enjeux de développement territorial et d’équité territoriale. Les collectivités locales mobilisent des fonds régionaux pour accompagner les projets économiques locaux. Les financements européens complètent ces dispositifs à une échelle supranationale. Ces financements peuvent provenir des régions et départements via des dispositifs territoriaux, des fonds européens, comme le FEDER, dédiés au développement régional, de programmes alignés avec la réglementation européenne et les priorités de l’Union européenne. Ces aides respectent les règles relatives aux aides d’État, à la concurrence et au plafonnement des aides.

Bpifrance agit comme un opérateur central du financement public. Ce financeur public propose des prêts publics, des garanties publiques et des dispositifs de cofinancement. Il soutient les projets d’innovation, d’investissement et de modernisation. Bpifrance intervient dans le respect du cadre institutionnel et des objectifs publics fixés par l’État. L’État pilote les politiques publiques via les ministères sectoriels. Les programmes publics nationaux soutiennent la création d’entreprise, l’emploi et la transition écologique. Les ministères assurent la transparence et le contrôle public des aides accordées. Les collectivités territoriales déploient des dispositifs publics adaptés aux zones géographiques prioritaires.

Accès aux aides pour les entreprises

Le financement public des TPE ou PME permet l’accès à des subventions, avances remboursables, prêts bonifiés et dispositifs d’accompagnement proposés par l’État, les collectivités territoriales et l’Union européenne. L’entreprise doit examiner la nature de son projet, son périmètre d’intervention et son niveau de maturité. L’alignement avec les axes stratégiques liés à l’innovation, à l’investissement, à la transition écologique ou au développement territorial constitue un critère central. Les plateformes institutionnelles recensent les programmes publics, les appels à projets et les appels à candidatures ouverts. Cette phase conditionne l’accès effectif aux fonds publics.

Les critères d’éligibilité varient selon les mécanismes de financement mobilisés. Ils portent sur la taille de l’entreprise, son secteur d’activité, sa localisation géographique et la nature du projet présenté. Les conditions d’accès intègrent le respect du principe d’incitativité, qui impose que le projet ne soit pas engagé avant le dépôt de la demande. Les dépenses doivent correspondre à des dépenses éligibles précisément définies par le cadre réglementaire. Le non-respect de ces critères entraîne l’exclusion du dispositif.

Le dossier de financement public constitue un élément central du processus d’attribution. Il présente le projet, son calendrier, son budget prévisionnel et ses modalités de financement. Le dossier décrit les impacts attendus en matière de création d’emplois, de croissance des entreprises, de développement durable ou de performance économique. Il intègre les justificatifs financiers et administratifs exigés par les organismes financeurs. La qualité du dossier conditionne l’analyse, la sélection et l’évaluation des aides.

Les démarches administratives s’inscrivent dans un calendrier précis fixé par les autorités publiques. Les appels à projets et appels à candidatures imposent des dates de dépôt strictes et non négociables. Le respect du principe de non-rétroactivité interdit le financement de dépenses engagées avant la demande officielle. Après attribution, les organismes assurent un contrôle public portant sur l’utilisation des fonds publics. Une évaluation des aides peut être réalisée afin de mesurer l’atteinte des objectifs publics.

Coordination entre budgets et gouvernance globale

Ce qu’on peut ajouter, pour conclure, c’est que le budget de l’État s’inscrit dans un cadre global. En parallèle du budget de l’État, il y a celui de la Sécurité sociale et les budgets des collectivités territoriales, qui ont chacun leurs règles et leur calendrier d’élaboration, là aussi sur un temps long. Avec un objectif commun : maîtriser la trajectoire des finances publiques tout en assurant au mieux les missions de service public.

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