Financement des régimes spéciaux de retraite en France
L’article L711-1 du code de la sécurité sociale prévoit que « parmi celles jouissant déjà d'un régime spécial le 6 octobre 1945, demeurent provisoirement soumises à une organisation spéciale de sécurité sociale les branches d'activités ou entreprises énumérées par un décret en Conseil d'Etat ».
Les régimes spéciaux de retraite en France concernent divers groupes professionnels, chacun avec ses propres règles et sources de financement. Cet article explore en détail ces régimes, leur évolution, et les enjeux financiers associés.
Les régimes spéciaux de retraite concernent divers groupes professionnels.
Aperçu des régimes spéciaux
Les principaux régimes spéciaux sont ceux des fonctionnaires de l’Etat (2,5 millions de retraités), des fonctionnaires territoriaux et hospitaliers (1,5 million), de la SNCF, de la RATP et des industries électriques et gazières (0,5 million pour l’ensemble des trois). Les agents de plusieurs organismes ou branches d’activité ont également un régime spécial de retraite. Les trois plus importants par leurs effectifs sont ceux de la SNCF, de la RATP et des industries électriques et gazières. Ils ont fait l’objet d’un rapport de la Cour des comptes en 2019. Les assemblées parlementaires, la Banque de France, la Comédie Française, les clercs et employés de notaires, les ouvriers de l’Etat ont aussi, parmi d’autres, un régime spécial de retraite.
Ces régimes sont présentés chaque année dans un « rapport jaune » annexé au projet de loi de finances. Ils sont des régimes par répartition et leurs affiliés n’ont pas de régimes complémentaires.
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Fonctionnement des régimes de retraite des fonctionnaires
Les fonctionnaires ont deux régimes spéciaux de retraites : le premier couvre les fonctionnaires civils et militaires de l’Etat et le second les agents des collectivités locales, auxquels sont rattachés les personnels hospitaliers. La fusion de ces deux régimes, dont la coexistence n’a pas de justification sérieuse et constitue un frein à la mobilité entre les trois fonctions publiques, permettrait de faire des économies de gestion significatives, mais le service des retraites de l’Etat ne regroupe lui-même que depuis 2020 tous les bureaux qui géraient auparavant les retraites des agents dans les ministères.
Alors que les salariés du secteur privé sont affiliés à la fois à un régime de base, le régime général, et à un régime complémentaire, l’Agirc-Arrco, tous deux en répartition, les fonctionnaires n’ont pas de régime complémentaire. Depuis 2003, ils sont toutefois affiliés à un régime de « retraite additionnelle » par capitalisation dont les cotisations sont assises sur leurs primes dans la limite de 20 % du traitement.
Si les cotisations salariales sont les mêmes, les taux des cotisations à la charge de l’employeur sont différents. Le régime de la fonction publique d’Etat est géré par un service du ministère des finances, le « service des retraites de l’État ». Il fait l’objet d’un « compte d’affectation spéciale » dans la comptabilité budgétaire de l’Etat qui enregistre les pensions versées aux retraités et les cotisations reçues des agents en poste et des ministères employeurs (budget général).
Les retraites du régime des fonctions publiques territoriale et hospitalière sont versées par un établissement public, la « caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales » (CNRACL). Elle est administrée par un conseil rassemblant notamment des représentants élus des employeurs (collectivités locales et hôpitaux) et des fonctionnaires concernés.
Infographie sur les retraites des fonctionnaires.
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Spécificités des autres régimes spéciaux
Les trois autres régimes spéciaux les plus importants (SNCF, RATP et industries électriques et gazières) versent des pensions à 0,5 millions de retraités de droit direct ou dérivé. Les régimes spéciaux autres que ceux des fonctionnaires on fait l’objet en 2008 d’une réforme visant à aligner leurs règles sur celles des régimes de fonctionnaires mais, comme le montre le rapport précité de la Cour des comptes, leurs règles restent plus favorables que celles applicables aux fonctionnaires.
Les mesures prises ensuite en 2010 et 2014 pour reculer l’âge minimal de départ en retraite et augmenter la durée de cotisation requise pour obtenir le taux plein ont été appliquées dans ces régimes comme dans ceux de la fonction publique et des salariés du secteur privé, mais avec un calendrier décalé. Les agents recrutés à la SNCF depuis le début de 2020 n’ont plus le statut de cheminot et sont affiliés aux régimes de retraite des salariés du secteur privé.
Âge de départ à la retraite
L’âge moyen des personnes qui ont liquidé leur retraite en 2020 est de 63,6 ans dans la fonction publique civile d’Etat pour les « sédentaires » et de 62,9 ans dans le régime général. Cet âge moyen est nettement inférieur pour les « actifs » et « super-actifs » (59,7 ans pour les civils) et pour les militaires (44,9 ans). Ces âges moyens sont proches de ceux de la fonction publique d’Etat dans les deux autres fonctions publiques.
En effet, l’âge minimal d’ouverture des droits à la retraite est de 62 ans pour les sédentaires, d’un peu moins de 57 ans pour les actifs et 52 ans pour les super actifs, sous réserve d’une durée minimale de services pour ces deux catégories (respectivement 17 et 25 ans). De plus, le nombre de trimestres de cotisation validés est parfois « bonifié », à hauteur d’un cinquième pour les catégories super-actives de la fonction publique d’Etat.
L’âge effectif de la retraite était de 58,9 ans à la SNCF en 2021, de 56,8 ans à la RATP en 2021 et de 57,7 ans dans les industries électriques et gazières en 2017. L’âge minimal était en 2019 de 50 ans et 8 mois pour les agents de conduite de la SNCF et de la RATP, de 55 ans et 8 mois pour les autres agents de la SNCF, les personnels des ateliers et dépôts de la RATP et les personnels en service « actif ou insalubre » des industries électriques et gazières. Pour tous les autres agents, il était de 60 ans et 8 mois. La réforme de 2008 a supprimé les « bonifications métiers » qui majoraient la durée d’assurance et permettaient d’obtenir plus facilement le taux plein.
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Financement des régimes spéciaux
En 2021, les pensions versées par l’Etat au titre du régime de retraite de ses agents civils et militaires (y compris invalidité) se sont élevées à 55,7 Md€. Au total, les prestations ont atteint 89,8 Md€ en 2021 et ont été financées par des cotisations salariales pour 14,4 Md€, des cotisations des employeurs pour 27,6 Md€, des subventions d’équilibre ou des taxes affectées pour 46,8 Md€ et des produits divers pour 1,0 Md€.
Le financement des régimes spéciaux de retraite par des impôts, directement ou par l’intermédiaire des cotisations des employeurs et des subventions d’équilibre, est en partie justifié par deux motifs. D’abord, les autres régimes de retraite sont aussi financés pour une partie, certes plus petite, par l’impôt ou par des transferts d’autres organismes (37 % des prestations de vieillesse du régime général sont financées par des ressources autres que les cotisations sociales). Ensuite, les régimes spéciaux ont des ratios retraités / cotisants plus dégradés que les autres régimes et il est normal que ce déséquilibre démographique soit compensé.
Un taux plus élevé peut être considéré comme le signe d’un régime plus « généreux » sous deux réserves : d’une part les revenus super bruts n’ont pas la même signification dans le privé et dans le public ; d’autre part, les ratios démographiques défavorables des régimes spéciaux résultent non seulement de la démographie mais aussi des règles qui permettent de partir plus tôt en retraite.
Pour comparer les « efforts contributifs » des affiliés de différents régimes, dans son rapport de novembre 2020, le conseil d’orientation des retraites a rapporté le montant total des pensions aux revenus super bruts des cotisants pour chaque régime, en corrigeant ce rapport pour neutraliser l’impact de ratios retraités / cotisants différents.
Réformes et évolutions récentes
Pendant son premier mandat présidentiel, E. Macron a voulu créer un système universel de retraite fusionnant l’ensemble des régimes actuels, y compris ceux de la fonction publique, dans un unique régime. Si la transition vers ce nouveau système était inévitablement très difficile, celui-ci aurait été plus simple que l’organisation actuelle et aurait permis de lever les obstacles à la mobilité professionnelle que constituent les différences entre les règles de fonctionnement des régimes existant aujourd’hui.
Le projet actuel en garde une trace avec la mise en extinction de la plupart des régimes spéciaux hors fonction publique (et hors SNCF puisque le régime des cheminots a déjà été mis en extinction en 2020). Les deux régimes spéciaux de retraite des fonctionnaires seraient toutefois maintenus alors qu’il n’y a pas de raisons de les préserver de l’extinction progressive, avec la clause du grand-père, autres que politiques : les fonctionnaires, et donc les protestataires potentiels, sont bien plus nombreux que les agents affiliés aux autres régimes spéciaux. L’article L711-1 du code de la sécurité sociale rappelle d’ailleurs qu’ils devaient être soumis « provisoirement » à une « organisation spéciale ».
Avec la réforme des retraites adoptée au printemps, cinq régimes spéciaux ont été « fermés » : RATP, électriciens et gaziers (IEG), Banque de France, Comité Economique Social et Environnemental (CESE), Clercs et Employés de Notaires. A partir du 1er septembre 2023, les nouveaux entrants de ces secteurs professionnels cotisent non plus à la caisse de chacun de ces régimes mais à la CNAV et à l’Agirc-Arrco (Ircantec pour le Cese).
Dans un système par répartition où les cotisations des actifs servent à financer les pensions des retraités, les retraites de ces régimes ne seront donc plus financées directement par les cotisations de nouveaux entrants. C’est déjà ce qui s’est passé pour la SNCF dont le régime spécial de retraite a été fermé dès 2020.
Avec l’article 9, l’Etat revoit entièrement la méthode de couverture des déficits des régimes spéciaux de retraites Au lieu d’identifier dans ses comptes, comme il le fait depuis de très nombreuses années, les subventions indispensables à la pérennité des régimes spéciaux pour un total de 6,1 Md€ de coût budgétaire en 2023, il délèguera à la CNAV la couverture des déficits des cinq régimes dorénavant fermés (environ 0,8 Md€ de déficit ) mais surtout étendra cette mesure aux autres caisses déjà fermées, pour la CRP SNCF, pour la caisse de retraites des Mines (CANSSM) et pour trois autres caisses de régimes anciens (ex-SEITA, ex-ORTF et ex- Chemins de fer d’Afrique du Nord et d’Outre-mer) pour lesquels les subventions du budget de l’Etat sont aujourd’hui de 4,2 Md€.
Cette charge pour la CNAV sera compensée en affectant au régime général des recettes directes de TVA (une « clef » de TVA) pour un montant de l’ordre de 5,0 Md€. Ce dispositif est prévu pour prendre effet seulement en 2025, ce qui montre son caractère impromptu et opportuniste. En particulier, le dispositif revient sur l’organisation qui avait été mise en place avec la SNCF.
Lors de la discussion au Sénat, la commission des affaires sociales a relevé que la CRPR SNCF avait regretté qu’un dispositif d’une telle ampleur n’ait fait l’objet d’aucune concertation ni information préalable alors que la convention tripartie donnait toute satisfaction.
De même, la CRPCEN (caisse de retraite des clercs et employé s de notaire) qui réfléchissait au fléchage d’une partie des cotisations et des réserves vers un dispositif de retraite supplémentaire par capitalisation devra renoncer à ce projet.
Sans modifier le déficit public global ni modifier les prélèvements obligatoires, une telle disposition vise notamment à baisser la dépense budgétaire de l’Etat.
Conséquences de ce jeu de bonneteau
Le suivi du déficit des retraites des régimes spéciaux
Confondus au sein des comptes de la CNAV (170 Md€ de charges totales) risque de disparaître avec le temps. Comme le soulignent les rapporteurs des commissions des affaires sociales à l’Assemblée ou au Sénat, il faudra veiller à ce que l’affectation de TVA corresponde exactement aux montants des subventions d’équilibre nécessaires après reversements par le régime général des cotisations des nouveaux entrants, afin que l’opération ne pèse pas sur les résultats déjà significativement déficitaires de la CNAV. On peut aussi craindre dans le futur un désengagement de l’Etat qui serait enclin à ne pas compenser intégralement les déficits ainsi « apportés » au régime général, en plus de la compensation ancienne et lourde des régimes de salariés agricoles.
Il faut d’ailleurs noter que, d’ores et déjà, le déficit des régimes spéciaux couvert par l’Etat n’apparait pas dans les comptes sociaux présentés et approuvés en LFSS et ne sont pas inclus dans le déficit de la sécurité sociale alors qu’ils sont pourtant des régimes obligatoires de sécurité sociale. Et ils contribuent bien au déficit public à due concurrence, à travers celui de l’Etat.
L’affectation d’impôts supplémentaires
Pour couvrir des déficits de caisses sectorielles va à l’encontre d’une gestion transparente et rigoureuse du système des retraites, dans son ensemble. En matière de retraites, protection sociale de nature essentiellement contributive qui n’est pas une aide mais représente principalement l’acquisition de droits individuels, il convient de réserver l’affectation d’impôts au financement des décisions générales prises par le législateur d’allègement de cotisations (18 Md€ en 2022, dont 7 Md€ de TVA affectés à l’Agirc-Arrco) et d’avantages non-contributifs (avantages familiaux, périodes de chômage non cotisées ou liquidations précoces de retraite) aujourd’hui estimés à 65 Md€ soit près de 20 % des prestations totales. En revanche, des déficits récurrents sectoriels devraient être couverts par des subventions pour être correctement suivis dans les comptes publics.
Certes, deux recettes de nature fiscale font déjà exception à cette règle de transparence (la contribution tarifaire d’acheminement-CTA payée sur les factures d’énergie pour couvrir les déficits de la caisse des industries électriques et gazières pour 1,7 Md€ qui sera maintenue et les droits sur les boissons pour la retraite des exploitants agricoles, gérée par la Mutualité sociale agricole pour 3,3 Md€). Ces deux seuls cas, sur un total de 51 Md€ d’impôts et taxes affectés aux retraites (CSG, TVA et 6 autres impôts et taxes) sont déjà des anomalies, puisqu’elles effacent les soldes négatifs de certains régimes particuliers alors qu’une subvention les identifierait.
La mesure de l’article 9
Double donc de 5,0 Md€ à 10,0 Md€ le montant de ces exceptions « de déficits masqués » et couverts directement par l’impôt. Elle va rendre le financement global des retraites, mélange de cotisations (66%), d’impôts (14%) et de subventions (20% du total) encore moins facile à déchiffrer. Loin de simplifier l’architecture financière du système de retraites comme l’annonce l’étude d’impact, l’augmentation des impôts, affectés pour couvrir des déficits, va la complexifier.
La rédaction de l’article
Prête aussi à confusion entre d’une part les gains nets de l’affiliation des nouveaux entrants à l’Agirc-Arrco, à reverser à la CNAV au titre de la compensation des régimes fermés et d’autre part une contribution de l’Agirc-Arrco « compte tenu des gains enregistrés grâce à la réforme des retraites au titre des enjeux de solidarité au sein du système de retraite ». Un prélèvement sur la partie équilibrée des retraites, celles des complémentaires du régime général, auquel le gouvernement n’a pas renoncé, est ainsi d’avance légitimé et reste à l’ordre du jour après l’adoption par 49-3 du PLFSS 2024.
Cette nouvelle mesure, en effaçant visuellement des déficits aujourd’hui apparents, ne changera rien à la contribution effective des retraites obligatoires à l’accroissement de la dette publique, de l’ordre de la moitié des déficits publics globaux français, 30 % des régimes de retraites français ayant d’ores et déjà moins d’un cotisant pour un retraité.
Réforme des retraites : fin des régimes spéciaux ne rime pas avec grandes économies
Impact sur la compensation démographique
Ce n’était pas la seule particularité de ces régimes spéciaux fermés : comme les autres régimes de retraite, ils participaient à ce qu’on appelle la compensation généralisée vieillesse. Ce dispositif datant de 1974 a pour objectif de remédier aux inégalités démographiques. Après application d’une clé de calcul complexe entre régimes de salariés et de non-salariés d’une part, puis entre tous les régimes, des flux de compensation positifs ou négatifs sont établis entre les caisses.
Le régime général est le principal contributeur et les régimes agricoles (salariés et exploitants), les principaux bénéficiaires. En 2022, la compensation a représenté 6 milliards de versements entre régimes. Le régime général en a versé 67% et les régimes agricoles en ont reçu 86%.
Cette compensation généralisée vise à compenser le fait qu’en 1945, un seul régime, le régime général aurait dû être créé. Mais, plusieurs régimes ayant refusé d’adhérer à l’époque au régime général, des compensations doivent désormais être mises en œuvre pour compenser la démographie déclinante de certains régimes.
A l’occasion de la compensation généralisée, certains régimes spéciaux sont soit contributeurs nets soit bénéficiaires nets.
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