Financement Public des Campagnes Électorales en France : Conditions et Limites

Le financement de la vie politique est un sujet récurrent de débat dans l'actualité. En France, il fait l'objet d'un cadre législatif récent qui s'est progressivement construit et affiné depuis 1988 dans un relatif consensus autour de quelques grands principes : la transparence à la fois pour les partis et le financement des dépenses des candidats, et la limitation de celles-ci, qui sont sources d'inégalités difficilement acceptables par le citoyen, avec pour contrepartie l'aide financière de l'État, pour éviter ou limiter les sources de financement illicite.

Le premier volet s'est décliné en trois règles principales :

Une séparation imposée entre la vie économique et la vie politique (interdiction depuis 1995 de tout financement par une personne morale à l'exception des partis politiques respectant certaines obligations comptables pour pouvoir financer des campagnes).
La participation des citoyens à l'amélioration de la vie politique par une incitation fiscale.
Le plafonnement des dépenses électorales.

Ces principes vont être illustrés dans le présent article par une présentation du financement de la campagne électorale la plus importante par l'ampleur de l'enjeu et par les masses financières concernées, c'est-à-dire la campagne électorale des candidats à l'élection présidentielle.

I. Cadre Juridique du Financement des Campagnes Présidentielles

Le cadre juridique du financement de la campagne des candidats à la présidentielle et de son contrôle est en grande partie le même que pour les autres élections, fixé par les dispositions du Code électoral. Ce principe est rappelé et complété pour l'élection présidentielle par la loi n° 62-1292 du 6 novembre 1962 modifiée notamment par la loi organique n° 2006-404 du 5 avril 2006 et la loi organique n° 2011-410 du 14 avril 2011.

Infographie sur le financement de la vie politique

Les candidats à l'élection présidentielle, (c'est-à-dire uniquement ceux dont les noms figurent sur la liste établie par le Conseil constitutionnel), sont tous astreints au dépôt d'un compte de campagne (à la différence des autres élections qui en dispensent les candidats ayant moins de 1 % des suffrages exprimés et n'ayant pas reçu de dons) vérifié par la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques sous le contrôle du juge de l'élection c'est-à-dire le Conseil constitutionnel, depuis la loi organique n° 2006-404 du 5 avril 2006 qui a transféré cet examen que le Conseil assurait directement, en premier et dernier ressort préalablement. Ainsi, chaque candidat peut désormais déposer un recours de plein contentieux devant le Conseil constitutionnel contre la décision de la commission le concernant.

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Le plafond des dépenses pour les candidats à la présidentielle est fixé par la loi organique du 5 février 2001 et régulièrement actualisé par décret. À noter, pourtant, une première différence (qu'elle partage avec les élections municipales) du droit commun puisque ce plafond varie selon que le candidat est présent ou pas au second tour (en 2002 respectivement 19 764 000 ¤ et 14 796 000 ¤ et en 2007, 21 594 000 ¤ et 16 166 000 ¤).

Après contrôle et instruction contradictoire, les comptes des candidats régulièrement déposés peuvent faire l'objet de réformations en recettes et en dépenses, voire d'une décision de rejet si des formalités substantielles n'ont pas été respectées (dépassement du plafond, absence de mandataire, absence de présentation par un expert-comptable...), ou si des irrégularités ont été détectées à des montants particulièrement importants. Dans ces derniers cas, le législateur de 2006 a accordé une souplesse à la commission et au Conseil constitutionnel en prévoyant, comme le conseil l'avait sollicité à plusieurs reprises dans ses observations, la possibilité de nuancer la sanction en évitant un « tout ou rien » c'est-à-dire en permettant de ne pas rejeter le compte mais de moduler le remboursement public des candidats en fonction des irrégularités commises.

S'agissant des sources de financement, sont prohibés les dons financiers ou les concours en nature gratuits émanant de personnes morales autres que les partis politiques au sens de la loi n° 88-227 du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie politique (article L. 52-8 du Code électoral et décision n° 97-2535 du 19 mars 1998, AN Nord 12e circ.). Ces derniers font l'objet d'une règlementation spécifique afin de mieux appréhender une source souvent importante de financement (voir infra). Ils sont plafonnés pour une même personne à 4 600 ¤, pour une même élection et pour l'ensemble des candidats à celle-ci. À noter que la loi du 14 avril 2011 précitée, prévoit que ce plafond soit actualisé chaque année par décret.

Par ailleurs, pour limiter les risques de financements opaques, le total des dons en espèces (limités à 150 i par donateur) reçus par un candidat ne peut dépasser 20 % du plafond des dépenses (de premier ou second tour selon le cas) ; le mandataire doit délivrer un reçu et conserver la souche où figurent les coordonnées du donateur.

Enfin, l'autre principe de droit commun appliqué à l'élection présidentielle est le financement public direct sous la forme du remboursement forfaitaire des dépenses acceptées (c'est-à-dire considérées comme électorales et effectivement payées), sous réserve que le montant du remboursement dû par l'État soit égal à la plus petite des trois sommes suivantes : l'apport personnel du candidat diminué du solde éventuel du compte et ajusté au regard des réformations éventuelles, les dépenses payées par le mandataire financier et admises au remboursement en raison de leur caractère électoral et le montant maximum légal du remboursement, c'est-à-dire la moitié du plafond si le candidat a obtenu au moins 5 % des suffrages exprimés et, une particularité propre à l'élection présidentielle, le vingtième du plafond pour les autres.

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Pour éviter tout enrichissement sans cause du candidat, le remboursement forfaitaire ne peut donc inclure les concours en nature ou en moyens des partis politiques ou des personnes physiques.

Particularités du Financement des Campagnes Présidentielles

Il existe plusieurs spécificités concernant le financement des campagnes présidentielles :

Les personnes physiques ne peuvent accorder des prêts et avances remboursables aux candidats. Ainsi, aujourd'hui, lorsqu'un emprunt est contracté, les intérêts ouvrent droit au remboursement forfaitaire de l'État uniquement si la formation politique a elle-même souscrit un emprunt bancaire spécifique pour financer la campagne d'un candidat et ne fait que répercuter sur ce dernier, par un prêt « miroir », les intérêts afférents.
Contrairement aux autres élections, les frais d'expertises comptables en application de l'article L.
La sanction d'une irrégularité liée au compte de campagne, même d'une particulière gravité (absence de dépôt, dépassement flagrant de plafond, dissimulation de recettes ou de dépenses électorales, etc.), n'entraîne pas de sanction d'inéligibilité (voire de démission d'office du président élu !), mais « seulement » le non remboursement du compte.
Pour cette seule élection, tout candidat perçoit dans les jours suivants la publication de la liste de ces candidats par le Conseil constitutionnel, une avance de l'État de 153 000 ¤ qui devra figurer comme apport personnel dans le compte.
Pour le contrôle des comptes de campagne, il n'existe pas de délai particulier en cas de contentieux sur le scrutin. Lorsque le Conseil constitutionnel exerçait le contrôle des comptes, cette instance n'avait d'ailleurs même pas de délai à respecter pour exercer cette mission. Avec le transfert à la CNCCFP du contrôle, le délai applicable est le délai de droit commun pour les scrutins non contentieux, c'est-à-dire six mois après le dépôt du compte.

À noter également que c'est la seule élection pour laquelle les comptes présentés par les candidats et les décisions prises sont publiés in extenso au Journal officiel. Enfin, dernière particularité sur ce contrôle, la décision de la commission devient définitive si elle n'a pas fait l'objet d'un recours devant le conseil dans le mois qui suit sa publication ou après décision du conseil sur ce recours.

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Le conseil faisait observer que le montant maximal des dons en espèces susceptible d'être consentis au candidat (20 % des dépenses autorisées) pourrait atteindre des sommes considérables (18 millions de francs pour des candidats du premier tour et 24 millions de francs pour des candidats du second tour). Néanmoins, les reçus dons permettent d'identifier les donateurs.

Toujours à l'occasion de cette première élection présidentielle soumise à dépôt de comptes de campagne, le Conseil constitutionnel avait appelé l'attention sur la création de multiples comités de soutien, notamment à un candidat, d'initiative locale et dont les activités n'avaient pas nécessairement été exposées par le candidat. Pour éviter de trouver là une source de financement échappant aux contraintes légales, le conseil recommandait que ces comités soient déclarés à la CNCCFP et que les comptes de ces comités soient transmis pour contrôle au conseil en même temps que le compte de campagne du candidat.

II. Structure des Ressources des Comptes de Campagne

La comparaison de la structure des recettes déclarées dans les comptes des candidats pour les trois élections montre des différences sensibles (même si la présentation des comptes a évolué et donc le regroupement en type de ressources a pu, à la marge, différer d'un scrutin à l'autre).

Si l'origine des ressources s'avère assez diversifiée selon les candidats, l'apport personnel du candidat à son compte de campagne en constitue dans tous les cas l'élément principal. Le pourcentage de cet apport variait en 2002 de 21,3 % à 97,7 % et en 2007 de 46 % à 98 % !

Le deuxième poste de ressources est constitué par les contributions des partis politiques (25 % en 1995, 18 % en 2002 et 16 % en 2007), là encore avec de grandes disparités selon les candidats. En 2007, pour deux candidats (Mmes LAGUILLER et ROYAL) ces contributions ont dépassé le tiers des ressources.

Les dons recueillis auprès de personnes physiques, deuxième poste de recettes en 1995 (26 %) chutent en 2002 à 8 % et progressent sensiblement en 2007 à 12 %. L'exigence de justificatifs précis instituée par le décret de 2001 précité a contribué sans doute à limiter en 2007 le poids des recettes en espèces pour les collectes et participations aux manifestations.

Enfin, s'agissant de dons de personnes physiques, la commission a pour la première fois utilisé en 2007 son pouvoir de modulation des montants du remboursement en fonction d'irrégularités constatées. En effet, il est apparu, lors de l'instruction du compte de campagne de M. SARKOZY que trois dons dépassaient le plafond légal.

Infographie sur le financement des partis politiques

Cas de Rejet de Compte

Le Conseil constitutionnel a rejeté deux comptes (celui de M. CHEMINADE en 1995 et celui de M. MÉGRET en 2002), la commission n'en ayant rejeté aucun en 2007. S'agissant de M.

III. Financement des Campagnes Municipales dans les Communes de Moins de 9 000 Habitants

En matière de financement des campagnes municipales, la taille ça compte. En effet, les règles de financement applicables diffèrent selon le nombre d’habitants dans la commune. S’agissant des communes de moins de 9 000 habitants, aucune règle spécifique s’applique si ce n’est l’interdiction de percevoir des dons de personnes morales (article L52-8 du Code électoral). Au contraire, les communes de 9 000 habitants et plus doivent se soumettre à la loi n°95-65 du 19 janvier 1995 relative à la transparence de la vie politique et au financement public.

Principes Clés

Trois principes clés régissent le financement des campagnes municipales dans les communes de moins de 9 000 habitants :

L’absence d’obligation de compte de campagne et de mandataire financier.
L’absence de plafonnement des dépenses.
Le non-remboursement des dépenses de campagne.

Toutefois, cette exclusion ne doit pas entraîner un suivi superficiel de vos comptes. Au contraire, il est indispensable de conserver une comptabilité rigoureuse et c’est pourquoi nous vous conseillons de tenir assidûment votre propre « compte de campagne » afin de connaître en détail vos recettes et dépenses.

Stratégie de Financement

Une fois les grands principes connus, il convient de penser et déployer la stratégie de financement qui doit être en adéquation avec vos objectifs.

Une campagne municipale a forcément un coût qu’il convient de chiffrer afin d’éviter les mauvaises surprises. De manière générale, il convient de prévoir un minimum de 0,50 centimes par habitant, soit un budget de 4 000 euros pour une commune de 8 000 habitants.

Les sources de financement peuvent inclure :

Les contributions personnelles des candidats et des colistiers.
L’appel aux dons de personnes physiques dans la limite de 4 600 euros.

IV. Dispositif Général du Financement de la Vie Politique

À partir de 1988, le législateur a adopté de nombreuses dispositions en matière de financement de la vie politique et des campagnes électorales, destinées à en assurer la transparence.

Les partis politiques reçoivent une aide de l’État, qui constitue désormais leur principale source de financement et dont le montant dépend de leurs résultats aux élections. En contrepartie, les dons des autres personnes morales sont interdits.

Les candidats aux élections doivent respecter un plafond de dépenses fixé par la loi et peuvent également recevoir une aide publique. Pour en bénéficier, ils doivent retracer l’ensemble de leurs dépenses et recettes dans un compte de campagne, dont la gestion incombe à un mandataire financier qu’ils désignent et qui est présenté par un expert-comptable.

Le dispositif actuel repose sur quelques principes fondamentaux :

La reconnaissance légale d’un statut juridique aux partis politiques.
Les ressources des partis et des candidats doivent être entourées d’un certain nombre de garanties de transparence.
Les dépenses électorales sont plafonnées.
L’État a mis en place un dispositif d’aide financière aux partis politiques et de prise en charge d’une partie des dépenses de campagne.
Les manquements à cette législation exposent leurs auteurs à une série de sanctions très dissuasives.
La mise en œuvre des règles de financement des partis et des campagnes électorales est confiée à une autorité administrative indépendante, la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP), sous le contrôle du juge de l’élection.
Le patrimoine des élus doit être déclaré en début et en fin de mandat.

V. Finances des Partis Politiques

Les partis politiques doivent faire face à des dépenses de toute sorte, notamment :

La rémunération de permanents.
La location de locaux et de permanences.
Des frais matériels, de secrétariat et d’affranchissement.
Des frais de publicité et de communication.
La rédaction, l’impression et la diffusion de diverses publications (journaux, notes, tracts, etc.).

Pour financer leurs dépenses, les partis disposent de deux sources principales : un financement privé, généralement modeste, et l’aide publique de l’État, dont la part est devenue déterminante.

Financement Privé

À l’instar de toute association, les partis peuvent percevoir des cotisations de leurs adhérents. Les partis peuvent disposer d’autres revenus privés, mais dans les limites étroites d’une législation de plus en plus restrictive : ressources provenant d’activités économiques du parti, legs, etc.

Entrent également dans cette catégorie les dons des personnes physiques, régis par les lois de 1995. Depuis 1995, les personnes morales, quelles qu’elles soient (les entreprises notamment), ne sont plus autorisées à verser le moindre don ni accorder le moindre avantage en nature aux partis politiques.

Financement Public

Le financement public des partis politiques a été progressivement encadré par des lois successives promulguées entre 1988 et 2010. Chaque année, des crédits destinés à être versés aux partis et groupements politiques sont inscrits dans la loi de finances. Leur montant s’élève à 66,15 millions d’euros pour 2022, répartis entre 31 partis ou groupements.

Ces crédits sont répartis entre les partis politiques :

Pour moitié à raison de leurs résultats au premier tour des dernières élections législatives.
Pour moitié aux partis représentés au Parlement, en proportion du nombre de députés.

Autres Formes d’Aide Publique

En plus des incitations fiscales déjà mentionnées, l’État accorde aux partis, sous différentes formes subsidiaires, des moyens dont la contre-valeur peut être considérée comme un financement indirect :

Les formations politiques représentées par des groupes parlementaires à l’Assemblée nationale ou au Sénat, en dehors des campagnes électorales, disposent d’un « droit d’antenne ».
L’État accorde aux associations que sont les partis politiques des allègements fiscaux (impôt sur les sociétés à taux réduit) sur certains de leurs revenus propres (location de leurs immeubles bâtis et non bâtis, par exemple).
Le médiateur du crédit aux candidats et aux partis politiques, créé en vertu de la loi n° 2017-1339 du 15 septembre 2017 pour la confiance dans la vie politique, a pour mission de faciliter l’octroi, par les banques, de prêts à des candidats, partis ou groupements politiques rencontrant des difficultés de financement.

VI. Financement des Campagnes Électorales

Le dispositif en vigueur s’articule autour de plusieurs principes :

Le financement privé prend la forme de dons provenant de personnes physiques ou de partis politiques (les dons des partis ne sont pas plafonnés ; ceux des personnes physiques ne peuvent excéder 4 600 € par élection).
Les dépenses de campagne onéreuses sont interdites (publicité télévisée et radiophonique et, dans les six mois précédant l’élection, marketing téléphonique et informatique, publicité par voie de presse, campagnes d’affichage).
Le montant des dépenses électorales est plafonné en fonction du nombre d’habitants.
Tout candidat est tenu de désigner un mandataire qui peut être, selon les cas, une personne physique - mandataire financier - ou une association de financement électorale.

Si leur compte est approuvé, l’État accorde aux candidats ayant recueilli au moins 5 % des suffrages exprimés au premier tour, un remboursement forfaitaire pouvant atteindre 47,5 % du montant du plafond des dépenses. À ce remboursement forfaitaire des candidats, s’ajoutent diverses dépenses directement prises en charge par l’État : impression des bulletins de vote, des circulaires, des frais d’affichage réglementaire exposés par les candidats, etc.

VII. Transparence du Patrimoine des Élus

Outre le financement des partis politiques et des campagnes électorales, un des objectifs du législateur en 1988 était d’assurer la transparence du patrimoine des élus, de manière à éviter qu’ils ne puissent profiter de leurs fonctions électives pour s’enrichir indûment. À cet effet il a été institué une obligation de déclaration de patrimoine, déposée en début puis en fin de mandat.

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