Modèles de financement des transports en commun

En France, ce sont les collectivités locales qui exercent la compétence d’autorité organisatrice de la mobilité (AOM) dans leurs territoires respectifs. Ce sont elles qui, au quotidien, font fonctionner les services de métro, de bus, de tramway, de location de vélos...

Structure générale du financement des AOM

Outre les collectivités elles‑mêmes, le modèle de financement des AOM fait en principe intervenir les entreprises (notamment par la fiscalité), les usagers (via leurs billets et abonnements) et, dans une moindre mesure, l’État. Les transports collectifs urbains (TCU) sont considérés comme un outil important pour les politiques publiques visant à favoriser la transition écologique et solidaire. Les dépenses dans les transports représentent de l’ordre d’un cinquième (pour les métropoles) à un tiers (pour les régions) de leurs budgets globaux.

Le financement des TCU repose sur les tarifs, mais également sur les employeurs avec le versement mobilité, et il est complété par des subventions des collectivités locales. Le VM est un impôt local mis en place par décision de l’autorité organisatrice des mobilités et payé par les employeurs privés et publics disposant de onze salariés ou plus dans un territoire où existe un transport collectif urbain. Il est prélevé en pourcentage de la masse salariale. Le taux du prélèvement est défini par l’AOM dans des limites imposées par la loi.

En moyenne, en 2015, il couvre 48 % de l’ensemble des dépenses pour les TCU. Le taux de versement mobilité est à son niveau maximum réglementaire dans presque l’intégralité des grandes agglomérations. La situation semble un peu moins problématique dans une partie des petites et moyennes agglomérations, qui disposent encore de marges de manœuvre.

Poids des recettes tarifaires et évolution récente

Comme les recettes tarifaires ne suffisent pas à couvrir tous les coûts - celles‑ci ne représentent que 41 % des dépenses de fonctionnement, hors investissement - elles en complètent le financement par d’autres moyens. En 2019, les recettes tarifaires ne couvraient que 41 % des seules dépenses de fonctionnement des réseaux de transport. Ce ratio décroît avec la taille du réseau : il atteint 45 % en Île‑de‑France (IDF), mais tombe à 33 % hors IDF et à 18 % pour les autorités organisatrices des mobilités (AOM) de moins de 100 000 habitants.

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Les recettes commerciales, composées des recettes tarifaires (qui en constituent la plus grande partie) et des recettes des activités annexes (publicité, par exemple), ont connu certes une hausse, mais trop faible pour couvrir les besoins de financement. En conséquence, le taux de couverture des coûts de production totale des services de TCU (exploitation et investissement) par les recettes commerciales n’a fait que diminuer depuis les années 2000 pour tous les réseaux, à l’exception peut‑être du réseau lyonnais.

Effets de la crise sanitaire et de l’inflation

La crise sanitaire de la Covid‑19 pose des questions importantes sur le financement de ce possible développement de l’offre, du fait notamment de baisses de ressources conséquentes. Pour les recettes provenant des usagers, cette diminution est de l’ordre de 30 % en moyenne en 2020. La crise sanitaire et la période de forte inflation qui a suivi, notamment sur les prix de l’énergie, ont considérablement fragilisé leur équilibre financier, alors même que les AOM font aujourd’hui face à un "mur d’investissements".

Les besoins en investissement pour moderniser les réseaux et développer de nouvelles infrastructures, ou pour « verdir » les flottes de matériels roulants, combinés à l’évolution des coûts d’exploitation, nécessitent de réfléchir dès maintenant à la pérennité du modèle. Les chantiers sont en effet de taille : transition écologique, nécessaire accroissement de l’offre de transports, adaptation aux nouveaux usages de la mobilité avec l’essor du télétravail...

Tarification décentralisée : avantages et risques

Le cadre légal laisse une grande liberté aux AOM pour établir la tarification des transports collectifs urbains. En pratique, les hausses tarifaires ne sont pas automatiques, et sont peu fréquentes. Elles s’inscrivent dans une politique de modération qui a conduit, au cours des vingt dernières années, à multiplier les tarifs spécifiques, sociaux ou commerciaux, réservés à certaines catégories d’usagers, sans forcément les lier à des conditions de ressources.

Ainsi, ces réductions se fondent souvent sur une logique de statut (tarification dite sociale) plus que sur une logique de niveau de ressources (tarification dite solidaire), et certaines personnes modestes n’y sont pas éligibles. De ce fait, l’obligation légale qui consiste à proposer un tarif réduit d’au moins 50 % pour les 10 % de la population les moins favorisés n’est pas systématiquement respectée par les AOM ou, quand elle l’est, ne fait pas l’objet d’une information adéquate.

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La transparence concernant les coûts et les contributions au financement des TCU est rarement respectée et les instances de concertation (comités des partenaires) doivent encore renforcer leur rôle. Enfin, la politique tarifaire est souvent élaborée indépendamment des travaux de diagnostic et de la planification de la mobilité, garants de la cohérence de l’action locale avec les objectifs nationaux en matière d’environnement.

Gratuité : effets contrastés selon l’échelle et le contexte

L’effet de la gratuité sur l’équilibre financier des TCU est à apprécier de façon différenciée selon la taille des collectivités et de leur réseau de transport. Pour les petits réseaux peu fréquentés, la gratuité totale peut relever d’une logique d’efficience de la dépense publique, dans un contexte où les bus circulent quasiment à vide et où les recettes tarifaires sont faibles : elle entraîne une hausse de fréquentation plus importante que la hausse des ressources publiques mobilisées.

Ce n’est pas le cas pour les réseaux importants déjà bien fréquentés, pour lesquels la gratuité entraîne des pertes de recettes significatives et nécessite de développer l’offre de service pour accueillir l’afflux de voyageurs supplémentaires. À Montpellier, par exemple, la gratuité a surtout permis d’attirer des personnes qui se déplaçaient à pied ou à vélo, entraînant un bilan santé‑environnement incertain : la hausse de fréquentation a par ailleurs conduit à saturer davantage un réseau déjà très fréquenté.

Pour des AOM de taille intermédiaire la gratuité peut apparaître comme une alternative attrayante car elle peut permettre, à court terme, d’augmenter la fréquentation à un coût inférieur à celui du développement de l’offre. Néanmoins, à long terme, cette stratégie peut nuire financièrement au développement du réseau. Ainsi, plutôt que de développer la gratuité, il est préférable de mettre en place des dispositifs en faveur des personnes les plus vulnérables et ne pas exclure une tarification à l’usage, différenciée dans l’espace et éventuellement dans le temps (heures creuses/pleines, pics de pollution).

Stratégies recommandées pour un financement durable

La mission d’information sur le financement des autorités organisatrices de la mobilité formule 20 recommandations articulées autour des six grands axes suivants : améliorer la performance économique des transports du quotidien ; mobiliser des sources de financement existantes ; consacrer les moyens nationaux nécessaires pour faire de la mobilité du quotidien une véritable priorité ; consolider le modèle de financement actuel des AOM locales ; instaurer de nouvelles sources de financement affectées aux AOM locales ; remettre à plat le modèle de financement d’Île‑de‑France Mobilités par la mobilisation de leviers complémentaires.

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La mission appelle notamment les AOM à mobiliser les leviers à leur main à travers la politique tarifaire et les subventions, afin d’éviter de faire reposer le financement sur les seuls employeurs. Il convient aussi d’accroître la lutte contre la fraude, en fixant des objectifs contraignants de moyens et de résultats aux opérateurs, assortis d’incitations financières pour y parvenir.

Il est enfin recommandé d’éviter un modèle d’endettement à très long terme et de privilégier une approche au cas par cas, adaptée aux réalités de chaque territoire. Les projets de services express régionaux métropolitains (SERM), qui doivent améliorer les déplacements du quotidien dans les grandes métropoles, nécessitent des financements importants et une gouvernance claire entre l’État et les collectivités territoriales.

Cas particulier : Île‑de‑France et enjeux d’extension

Le réseau de transport en commun de la Région Île‑de‑France est le deuxième le plus dense au monde, le quatrième le plus long. Son exploitation coûte en fonctionnement près de 11 milliards d’euros par an. Grâce à un effort d’investissement très important, ce réseau va connaître une extension sans précédent : plus de 350 km de nouvelles lignes vont sortir de terre et 139 nouvelles stations seront créées, pour offrir des solutions de mobilité à tous les Franciliens.

Des développements qui entraînent mécaniquement un besoin de nouvelles sources de financement, comme le confirment de nombreux rapports, année après année, sans qu'une décision ait pu être prise à ce jour sur la nature des ressources que l'État pourrait transférer à Île‑de‑France Mobilités. Aujourd'hui, le budget de fonctionnement des transports en Île‑de‑France, c'est plus de 10 milliards d'euros par an, qui sont financés par les entreprises franciliennes, les voyageurs, le concours public et l'État.

Pour penser ensemble le financement des transports franciliens, Île‑de‑France Mobilités a lancé les Assises du financement des transports franciliens 2024‑2030, visant à concevoir un nouveau modèle de financement, identifier de nouvelles recettes possibles et croiser le rôle social et écologique du prix des transports.

Ressources fiscales et comparaisons internationales

Le bilan annuel des transports publié par le service statistique du ministère en charge des transports met chaque année en évidence les dépenses des « administrations publiques » en faveur des transports, mais aussi les recettes qu’elles perçoivent et qui sont spécifiques à ce secteur. Les dépenses des administrations publiques en faveur des transports s’élèvent à 78,7 Md€ en 2024 hors charges de retraite, soit 2,7 % du PIB, dont 54,9 Md€ pour les administrations publiques locales et 25,2 Md€ pour les administrations publiques centrales.

Les dépenses publiques en faveur des transports telles que mesurées par Eurostat sont plus faibles. Elles s’élèvent en France à 2,1 % du PIB en 2024 (hors charges de retraite) et sont légèrement inférieures à leur moyenne dans les pays de la zone euro (2,4 %) et de l’Union européenne (2,5 %). La plus importante des recettes d’origine fiscale liée au transport est la taxe intérieure de consommation des produits énergétiques (TICPE), qui est assise sur les quantités consommées de produits pétroliers.

Tarification des infrastructures et principes économiques

Les études économiques ont montré que, si les infrastructures de transport constituent souvent des « monopoles naturels », il est plus efficace de soumettre les services de transport à la concurrence. En conséquence, les directives européennes ont ensuite conduit à séparer les « gestionnaires d’infrastructures » et les « opérateurs de services ». Les péages ne doivent pas discriminer les opérateurs, le risque étant plus particulièrement important si l’un d’eux est lié au gestionnaire de l’infrastructure, ni les usagers.

Depuis des travaux fondateurs réalisés notamment par Marcel Boiteux, l’économie des transports a beaucoup approfondi les réponses à apporter à la question de la tarification des infrastructures. Les évaluations socio‑économiques sont très anciennes dans le secteur des transports, leur cadre théorique ayant été fondé au 19ème siècle par Jules Dupuit. La mission a examiné quels étaient les coûts et leur couverture : les coûts complets du réseau imputables aux services conventionnés par une AO (régionale ou nationale) sont couverts à 86 % par des redevances de manière prévisionnelle en 2024. L’État et les AO hors État (Conseils régionaux et Île‑de‑France Mobilités pour l’essentiel) financent ces redevances à part à peu près égales.

Sur la grande vitesse, le rapport démontre qu’une simple baisse des péages, sur le modèle italien, ne serait pas pertinente en France. Notre réseau à grande vitesse étant déjà bien développé, une telle mesure priverait SNCF Réseau de ressources précieuses sans induire suffisamment de trafic supplémentaire pour compenser cette perte. En revanche, la mission propose un système plus fin d’incitation collective au développement du trafic sur certains axes, qui bénéficierait à tous les opérateurs sans créer de distorsion de concurrence.

Innovation technologique et choix de sobriété

Face à l’ampleur des besoins, la principale solution envisagée par les acteurs du transport (autorités organisatrices, exploitants) semble être la recherche d’un équilibre que l’on pourrait qualifier de haut régime, au sens où l’objectif est de produire une offre massive et de grande qualité, inspirée du schéma de la smart city et de ses systèmes réputés autonomes, mais au prix d’une forte consommation de ressources.

Le modèle à haut régime est incarné notamment par le véhicule ou la navette autonome. Premièrement, il suppose des coûts d’investissements élevés : une navette Navya de quinze personnes (250 000 euros) se positionne entre le coût d’investissement d’un autobus standard diesel (200 000 euros) et celui d’un autobus standard hybride (400 000 euros), tous deux à 80 places, soit de trois à six fois plus cher à la place. Deuxièmement, le véhicule autonome est un système dépendant d’un niveau de qualité élevé de l’infrastructure, pour son équipement comme pour sa maintenance, ce qui induit des coûts portés par d’autres structures que l’exploitant des transports publics.

Poser le problème en sens inverse paraît donc être une piste à interroger : il ne s’agit pas de chercher toujours plus de ressources pour financer une nouvelle technique, mais d’adapter la technique aux ressources disponibles, financières ou de matériaux et d’énergie. Ce sont alors des solutions à basse technicité qui peuvent être envisagées. L’option de solutions techniques simples, visant la maîtrise des coûts, ne semble pas pouvoir être écartée, au prétexte d’une nécessaire innovation.

Pour traiter d’un exemple concret, on peut s’interroger sur la manière de décarboner les réseaux d’autobus. Plusieurs solutions s’ouvrent, dont la principale actuellement promue est l’autobus électrique à batteries. À l’opposé du véhicule autonome, le trolleybus assume une forme de dépendance au réseau. Pourquoi faudrait‑il la nier si ce n’est pour prolonger ce rêve de la mobilité illimitée par la fuite en avant technique ? Ce sont plutôt des solutions d’hybridation entre véhicules à batterie et véhicules à alimentation aérienne qu’il semble nécessaire de rechercher.

Coûts croissants d’exploitation et pression sur le modèle

Le modèle de financement des TCU est considéré par les spécialistes du transport comme fragile depuis au moins les années 2000. Les coûts d’exploitation en France se sont accrus constamment depuis le milieu des années 1990, d’environ 6 % par an en moyenne dans les réseaux des villes de 50 000 à 100 000 habitants et dans les plus grandes villes non équipées de métro ou tramway au cours de la période 2004‑2015. Pour les plus grandes villes équipées de métro ou tramway, cette hausse est de 4,3 %.

Si la recherche de nouvelles ressources paraît indispensable, le niveau qu’elles pourraient atteindre dépendra des systèmes de transports qui seront développés. Il va donc falloir réinventer le financement des mobilités, avec une réforme différenciée des ressources fiscales et tarifaires. L’instauration d’une « assiette universelle » du versement mobilité, qui pourrait être élargie au territoire régional dans une optique de péréquation, et un élargissement des contributeurs font partie des pistes proposées par certains travaux.

Charge financière globale et incapacité des ressources actuelles

Aujourd’hui, les collectivités (autorités organisatrices de la mobilité) dépensent, globalement, quelque 36 milliards d’euros par an pour financer les mobilités (infrastructures, matériels, dépenses de fonctionnement, aides à la mobilité, etc.). Dans ce contexte, le modèle de financement actuel est jugé « insuffisant ». Le volet fiscalité représente un produit d’environ 11 milliards d’euros, à part égale entre Île‑de‑France et le reste du pays.

La loi de finances pour 2025 a instauré une part de versement mobilité pour les régions, mais plusieurs d’entre elles ont fait le choix de ne pas l’appliquer, pour ne pas pénaliser les entreprises. Les autres ressources fiscales, dont la TICPE, sont structurellement en baisse. Les recettes de billetterie ne représentent qu’une part marginale dans le modèle de financement (autour de 17 % des dépenses des AOM). Elles sont cependant extrêmement variables en fonction des choix politiques de la collectivité, pouvant même être égales à zéro dans celles qui ont fait le choix de la gratuité.

Transparence, gouvernance et répartition des responsabilités

Les deux rapports insistent sur la nécessité d’un équilibre financier durable. Pour les autorités organisatrices, cela passe par une répartition plus juste entre employeurs, usagers et contribuables. Les deux rapports plaident pour une plus grande transparence dans la répartition des coûts et des financements. Pour les trains conventionnés, principalement régionaux, le constat est celui d’une complexité excessive, fruit d’une succession de réformes qui ont brouillé les responsabilités. Le rapport préconise une plus grande transparence dans le calcul des coûts, en les fondant plus directement sur le réseau utilisé par chaque autorité organisatrice.

La mission recommande que leur prise en charge soit négociée directement entre l’État et les régions, le rôle de SNCF Réseau étant d’établir les coûts sous le regard de l’Autorité de régulation des transports. L’actualisation en cours du contrat de performance entre SNCF Réseau et l’État devra tenir compte de ces recommandations pour définir une vision cible claire du réseau ferroviaire et de sa performance, en mettant en adéquation les ressources disponibles, l’état du réseau en résultant, et le trafic que ce réseau permet.

Mesures complémentaires à faible coût

Des mesures à faible coût peuvent aussi permettre de faire gagner en attractivité les transports collectifs. On peut penser ici à celle qui consiste à généraliser en ville la diminution de la vitesse maximale autorisée à 30 km/h. En diminuant l’intérêt de l’automobile, elle pourrait appuyer l’essor des transports publics.

Décision stratégique : ressources, technique et sobriété

Notre époque doit revoir nombre de ses choix techniques du fait des enjeux de ressources comme de climat. Ne reflète‑t‑elle pas aussi une forme de croyance dans la technique comme solution à des blocages relevant en fait de configurations socio‑territoriales ? Se joue ainsi l’opposition entre un modèle dit de smart city, dont le point d’équilibre est clairement élevé, et une logique invitant à réinventer la ville des réseaux par un rapport plus pragmatique à la technique.

Points d’attention pour l’avenir

• Accroître la transparence des coûts et des contributions au financement des TCU.
• Équilibrer la participation entre employeurs, usagers et contribuables locaux.
• Favoriser des choix techniques compatibles avec les ressources disponibles plutôt que la seule innovation disruptive.
• Développer une tarification différenciée et sociale mieux ciblée, et renforcer la lutte contre la fraude.
• Adapter la gouvernance et la négociation des coûts entre l’État, les régions et SNCF Réseau pour les services conventionnés.

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