Le Fonctionnement des Finances Locales des Collectivités Territoriales en France

Les collectivités locales jouent un rôle crucial dans la dépense publique en France. En 2023, leurs budgets combinés représentaient 249 milliards d'euros, une augmentation de 14 milliards par rapport à 2021, reflétant le soutien de l'État dans le cadre du programme de relance post-COVID. À titre de comparaison, le budget de l'État (hors dépenses de sécurité sociale) s'élevait à 436 milliards d'euros à la même époque.

Traditionnellement, le bloc communal (communes et établissements publics de coopération intercommunale) engage la plus grande part des dépenses, représentant 59 % des dépenses publiques locales, contre 27 % pour les départements et 14 % pour les régions.

Répartition des dépenses des collectivités locales

Principes Fondamentaux des Finances Locales

Les finances locales sont régies par des principes fondamentaux qui garantissent la transparence, la démocratie et l'autonomie financière des collectivités territoriales. Ces principes sont à la fois des règles de fond et de forme, et ils doivent faire l’objet d’une application stricte. Cependant, la plupart d’entre eux comporte une ou plusieurs dérogations qui visent à simplifier les procédures ou à améliorer la gestion budgétaire. De manière générale, ces principes sont les garants de la démocratie locale, à travers le rôle de l’assemblée délibérante. Ils permettent à l’assemblée d’avoir une connaissance détaillée et transparente du budget proposé au vote. A posteriori, ils facilitent le contrôle et assurent que le budget voté soit effectivement exécuté. Enfin, ces principes garantissent l’autonomie financière des collectivités locales.

Le Principe d'Annualité

En application de l’ article L.1612-1 du CGCT, le principe d’annualité impose que le budget soit voté chaque année pour un an. L’autorisation donnée par l’assemblée délibérante est donc limitée dans le temps, pour la durée d’un exercice qui commence le 1er janvier et se termine le 31 décembre. Pour les collectivités locales, la date limite de vote du budget est fixée au 15 avril de l'exercice concerné, ou au 30 avril lorsqu'il s'agit d'une année de renouvellement de l’organe délibérant. Pour éviter que l’absence d’adoption du budget avant le 1er janvier n’interrompe brusquement le fonctionnement de la collectivité locale, et dans un souci de continuité du service, la loi prévoit la possibilité de reconduire le budget de l’année précédente.

Le Principe d'Universalité

En application de l’ article L.2311-1 du CGCT, le principe d’universalité participe à garantir la transparence des fonds publics. Il impose, d’une part, la présentation distincte des dépenses et des recettes, sans compensation ou contraction, et d’autre part, la non-affectation des recettes aux dépenses. L’interdiction de contraction conduit à ne faire référence qu’à des charges ou produits bruts et non à des charges ou produits nets.

Le Principe de Spécialité

En application de l’ article L.1612-1 du CGCT, le principe de spécialité consiste à n’autoriser une dépense qu’en l’affectant à un service (ou plusieurs services) en particulier, et dans un but défini. Par exemple, vous ne pouvez pas vous contenter d’affecter un montant à l’éducation, sans précision supplémentaire. Elles autorisent, dans certaines limites, l’exécutif à effectuer des virements du chapitre de dépenses imprévues aux autres chapitres à l’intérieur d’une section. Pour chacune des deux sections, le crédit pour dépenses imprévues ne peut être supérieur à 7,5 % des dépenses réelles prévisionnelles de la section. Ce crédit ne peut être employé que pour faire face à des dépenses pour lesquelles aucune dotation n’est inscrite au budget ou pour un montant insuffisant.

Typologie des Dépenses Publiques Locales

Dans la typologie des dépenses publiques locales, on peut opérer un distinguo entre les dépenses de fonctionnement et les dépenses d’investissement. Les dépenses de la section de fonctionnement permettent d’assurer le fonctionnement courant et quotidien de la collectivité. A contrario, les dépenses d’investissement concernent des équipements et des biens immobiliers qui ont vocation à demeurer durablement dans le patrimoine de la collectivité.

Pour réaliser des dépenses, une collectivité devra respecter une procédure qui l’amènera à engager, liquider puis mandater. L’engagement comptable aura lieu, en général, à l’occasion de l’émission de bons de commandes que l’ordonnateur adressera à ses fournisseurs. Ensuite, lorsque la facture de la commande lui sera parvenue, l’ordonnateur procédera à son contrôle lors d’une phase que l’on appelle la liquidation comptable. Puis, en cas de conformité (notamment entre le bon de commande et le bon de livraison), les services de l’ordonnateur procéderont alors au paiement effectif de la facture, à l’occasion du mandatement de celle-ci.

Enfin, le mandat émis par l’ordonnateur de la collectivité (le maire, le président communautaire etc …) sera ensuite pris en charge par le comptable public qui transférera alors les crédits du compte de la collectivité vers le compte bancaire de l’entreprise qui aura fourni le bien ou le service à la collectivité, lors d’une ultime que l’on appelle la mise en paiement.

1. Les Dépenses de Fonctionnement

Au sein de la section de fonctionnement d’une collectivité, on peut isoler deux grandes catégories de dépense : les charges de personnel et les charges à caractère général.

a - Les Dépenses de Personnel

Parmi les dépenses de fonctionnement, ce sont ces charges de personnel (inscrites au chapitre globalisé 012 des instructions comptables) qui constituent le premier poste de dépenses des collectivités locales. Pour les collectivités relevant du bloc communal, les dépenses inhérentes à la masse salariale représentent ainsi à elles seules plus de la moitié des dépenses de fonctionnement. Cette charge d’exploitation fait, par ailleurs, partie des dépenses dites obligatoires pour les collectivités, ce qui signifie que les assemblées délibérantes sont obligées dans la budgéter dans leurs budgets annuels.

En moyenne, pour le bloc communal, les dépenses de personnel mobilisent 54 % de la section de fonctionnement (et 21 % pour les départements). Cette situation apparaît logique dans la mesure où les collectivités salariaient, en 2023, 1,94 millions d’agents publics. C’est l’assemblée délibérante qui a seule le pouvoir de créer un poste au sein de la collectivité. Par contre, c’est l’exécutif de la collectivité qui assure le recrutement de l’agent par arrêté. Les collectivités territoriales ont obligation de joindre à leur budget et à leur compte administratif un tableau récapitulatif des personnels employés par la collectivité. Celui-ci recense tous les agents employés en les distinguant par filières et par cadres d’emploi.

Comprendre les collectivités locales en France – rôle, budget et fonctionnement

Même si aujourd’hui les effectifs des collectivités se stabilisent, les crédits nécessaires à la rémunération de ces agents continuent néanmoins d’augmenter de manière mécanique du fait de deux mécanismes principaux, qui sont le glissement vieillesse technicité (GVT) et les mesures de revalorisation statutaire.

Le GVT est le fait qu’un agent, par sa simple progression de carrière à l’ancienneté, va coûter de plus en plus cher à sa collectivité (notamment du fait des échelons indiciaires qu’il va franchir régulièrement). Le principe de promotion par les concours et examens professionnels (ou par l’avancement au choix) contribue également à alimenter ce phénomène d’augmentation « inflationniste » des crédits consacrés à la rémunération des personnels. A effectif constant, on estime que le GVT entraîne, en moyenne, une augmentation de 1 % à 2 % par an de la masse salariale pour chaque collectivité locale.

Ainsi, par exemple, lorsque le point d’indice a été revalorisé par décision de l’Etat de 3,5 % en juillet 2022 et de 1,5 % en juillet 2023, cette décision est venue impacter, à la hausse, le budget de toutes les collectivités locales sans que celles-ci ne puissent s’y soustraire (en effet, la valeur du point indice s’impose à tous les employeurs d’agents publics). De la même façon, l’entrée en vigueur du protocole Parcours professionnels, carrières et rémunérations (PPCR) à partir de 2016 a également provoqué une évolution tendanciellement à la hausse des charges de personnel. En effet, ce protocole, signé entre le Ministre de la fonction publique et les principales organisations syndicales, prévoit notamment des mesures d’amélioration de la carrière des agents locaux avec notamment l’introduction de nouveaux échelons de rémunération ainsi qu’une revalorisation indiciaire de certains échelons de début de carrière. Ces deux phénomènes sont source de rigidités budgétaires pour les collectivités qui sont obligées d’anticiper une hausse régulière de leurs dépenses de masse salariale. La seule stratégie qui permettrait de lutter contre ces phénomènes consisterait, pour les collectivités, à envisager un fonctionnement non plus à effectif constant mais à effectif décroissant

Lire aussi: Université des finances : Aperçu

b - Les Charges à Caractère Général

Les charges à caractère général correspondent à l’ensemble des dépenses qui, hors rémunération des personnels, permettent d’assurer le fonctionnement quotidien des services de la collectivité. On retrouve ces dépenses regroupées au sein du chapitre globalisé 011 des instructions comptables. Il va s’agir, par exemple, des achats de produits d’entretien, des dépenses d’énergie, d’eau ou encore de fournitures de bureau etc …

A côté de ces charges à caractère général, on trouve d’autres catégories de dépense de fonctionnement comme, par exemple, les charges financières (regroupées au chapitre comptable 66) qui permettent de payer les annuités d’intérêt dues aux banques dans le cadre des éventuels emprunts souscrits par la collectivité ou encore les dotations aux provisions (regroupées au chapitre comptable 68) qui permettent de réaliser des opérations comptables spécifiques comme, par exemple, les amortissements.

Enfin, les collectivités ont la possibilité de réserver, au sein des dépenses de leur section de fonctionnement, une somme forfaitaire destinée à faire éventuellement face aux dépenses imprévues de l’année (crédits regroupés au chapitre globalisé 022 des instructions comptables). Ces sommes ne sont donc pas affectées à une dépense particulière puisqu’elles ont un caractère prévisionnel. Ces crédits pour dépenses imprévues ne peuvent, toutefois, pas dépasser 7,5 % des dépenses réelles de la section de fonctionnement. On précisera, enfin, qu’il est également possible de prévoir des dépenses imprévues en section d’investissement, et ce, selon les mêmes conditions que pour la section de fonctionnement.

Conscient de l’effet de la hausse des prix de l’énergie et des coûts de construction sur les budgets des collectivités locales, l’Etat a décidé, dès 2021, d’aider les acteurs locaux afin de lutter contre l’inflation en soutenant notamment leurs efforts d’investissement. Les dotations d’investissement ont ainsi augmenté dans les lois de finance 2022 et 2023 soutenant ainsi les dépenses d’équipement des collectivités locales.

2. Les Dépenses d’Investissement

Comparaison faite avec les dépenses de fonctionnement, les dépenses d’investissement (que l’on appelle aussi dépenses d’équipement) pèsent pour une part beaucoup moins significative dans le budget des collectivités locales.

En moyenne, toutes collectivités confondues, les dépenses d’investissement ne représentent que 30 % du budget total de celles-ci. C’est dire le poids important que représentent les charges grevant la section de fonctionnement comme nous venons de le voir ci-dessus.

Sont des dépenses d’investissement, les acquisitions de biens meubles ou immeubles considérés comme des immobilisations par nature, dans la mesure où ils remplissent des conditions de durabilité. À ce titre, une liste des biens devant être immobilisés a été publiée par une circulaire du 26 février 2002.

Pour les biens ne figurant pas dans cette liste on peut faire la différence entre une dépense d’investissement et de fonctionnement, en raisonnant à partir de la durée de vie du bien concerné ainsi qu’en fonction de sa valeur vénale exprimée en euros. Ainsi, une fourniture qui sera « consommée » ou « usée » au cours de l’exercice où elle aura été acquise par la collectivité ne pourra jamais être considérée comme une dépense d’investissement. En effet, ces dernières dépenses ont vocation à avoir un cycle de vie supérieur à 1 an. Sans cette condition de durée, ces achats ne peuvent pas entrer dans l’inventaire des biens durables de la collectivité. Enfin, on pourra aussi distinguer une dépense d’investissement en se référant à sa valeur d’achat. Ainsi, en dessous d’un coût d’acquisition de 500 € (seuil préconisé par le Ministère de l’économie et des finances), il ne sera pas pertinent de faire entrer ce bien dans l’inventaire de la collectivité. En effet, la tenue et le suivi d’un inventaire physique et comptable est une tâche qui peut se révéler assez chronophage pour les services administratifs d’une collectivité.

a- La Compensation des Dépenses d’Investissement dans le Cadre du Fonds de Compensation de la Taxe sur la Valeur Ajoutée

Dès lors que la collectivité engage des dépenses d’investissement, celle-ci peut faire l’objet d’une attribution en provenance du fonds de compensation de la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA). Depuis 2016, on signalera que certaines dépenses de fonctionnement sont également éligibles au titre du FCTVA, (il s’agit des dépenses d’entretien de la voierie et des bâtiments publics inscrites au compte d’imputation 615).

Le taux de compensation qui intervient au titre du FCTVA est, en 2024, de 16,40 % sur le prix TTC de la facture.

b - La Gestion des Dépenses d’Investissement en Autorisations de Programme et Crédits de Paiement

Les dépenses d’investissement des communes, des départements et des régions peuvent faire l’objet d’autorisations de programme (AP) qui permettent de gérer dans le temps les opérations d’équipement ayant un caractère pluriannuel. Les AP constituent la limite supérieure des dépenses qui peuvent être engagées pour l’exécution des investissements. Ainsi, lors de la passation d’un contrat à caractère pluriannuel, les collectivités territoriales peuvent donc engager la totalité de la dépense par le vote d’une autorisation de programme et n’inscrire, chaque année, que les crédits de paiement nécessaires à l’acquittement de la tranche annuelle de l’opération.

Cette technique permet de lisser dans le temps l’effort de la collectivité et d’éviter les reports de crédits importants d’une année sur l’autre par rapport à la situation où elle serait obligée d’inscrire à son budget dès la première année la totalité des dépenses nécessaires à l’opération pluriannuelle.

La nouvelle instruction M57, prévoit, enfin, la possibilité de voter des AP en dépenses imprévues dans la limite de 2 % de chaque section (ces monants sont pris en compte dans le plafond de 7,5 % des dépenses imprévues fixé par la réglementation).

c - Les Plans Pluriannuels d’Investissement

Le plan pluriannuel d’investissement (PPI) est un outil d’analyse financière prospective qui permet aux collectivités locales de planifier leurs investissements sur le long terme (5 ans) et donc de financer les travaux préventifs ou curatifs nécessaires à leurs infrastructures.

Le PPI s’avère un outil de pilotage budgétaire très efficace et intéressant. Les élus locaux peuvent ainsi obtenir une analyse transversale et prévisionnelle des besoins en investissement de leur collectivité. Il devient donc plus simple d’arbitrer, de prioriser, de rationnaliser la dépense publique et d’éviter les doublons. Cet outil permet également d’effectuer un audit comptable et financier de la collectivité afin d’obtenir une vision prospective et synthétique des finances locales.

Le PPI doit être mis à jour tous les ans et prendre en compte les modifications et réalisations au cours de l’exercice notamment suite à des décisions budgétaires modificatives, par exemple. Le PPI structure ainsi une partie importante du débat d’orientations budgétaires annuel (DOB). Le PPI s’articulera également avec la gestion des AP/CP afin d’obtenir une trajectoire des dépenses d’investissement de la collectivité la plus précise possible.

Pour conclure, ce paragraphe consacré aux dépenses d’équipement, nous rappellerons qu’avec des dépenses d’investissement (hors remboursements d’emprunts) avoisinant, tous les ans, les 50 milliards d’euros, les collectivités territoriales sont les premiers investisseurs publics français devant l’Etat lui-même.

3. Les Dépenses d’Ordre

A côté des dépenses de fonctionnement et d’investissement dites dépenses réelles, il existe une dernière catégorie de dépenses que l’on qualifiera d’ordre. Cette dernière catégorie concerne tout autant la section de fonctionnement que la section d’investissement de chaque collectivité.

Sans rentrer dans le détail, on rappellera que ces dépenses d’ordre ne sont, en fait, que des opérations d’écritures comptables qui ne vont pas constituer de réelles charges pour la collectivité dans la mesure où celle-ci ne va pas s’appauvrir comme lorsqu’elle acquière un véhicule ou paye un mandat de fournitures dans le cadre d’un marché public (on parle dans ce dernier cas de dépenses réelles). Ces dépenses d’ordre n’entraînent donc pas de flux financiers entre la collectivité et un partenaire extérieur comme une entreprise ou un prestataire de services par exemple (le compte au Trésor de la collectivité n’est pas débité).

Parmi les dépenses d’ordre, on pourra citer, par exemple, le virement prévisionnel de la section de fonctionnement à la section d’investissement,...

Les Défis Financiers Actuels

La Cour des comptes a publié son rapport annuel sur la situation financière des collectivités territoriales, révélant un besoin de financement accru et des disparités croissantes. En 2024, les collectivités ont contribué à la hausse du déficit public total, avec un besoin de financement qui a plus que doublé pour atteindre 11,4 milliards d'euros. Cette situation est due à un écart grandissant entre des dépenses dynamiques et des recettes en progression plus lente.

Malgré ces défis, les collectivités conservent des fondamentaux solides, mais leurs situations financières divergent de plus en plus. La hausse des dépenses de fonctionnement a été portée par le « bloc communal », tandis que les départements ont été confrontés à une dégradation de leur situation en raison de la hausse des dépenses sociales et de la baisse des recettes de droits de mutation.

Face à l'impérieuse nécessité de rétablir les comptes publics, une participation des collectivités au redressement des finances publiques est envisagée, en tenant compte de leurs facultés contributives et en veillant à une répartition équitable des efforts.

Infographie des finances locales

balises: #Financ