Les Finances Locales en France : Définition et Enjeux

Les transformations de l’État se font en très grande partie dans le cadre de la décentralisation des collectivités territoriales. Ainsi, les finances locales se trouvent au cœur des changements et des processus de régulation.

Les finances locales sont prises dans un mouvement inexorable qui les conduit vers une nécessaire reformulation de leurs procédures et de leurs techniques. Ce livre s’adresse à un public désireux de connaître l’essentiel des mécanismes présidant à la gestion financière locale et de comprendre le sens des mutations qui la traversent.

Définition et Composantes des Finances Locales

Composées de différentes recettes issues des redevances, de la fiscalité ou des dotations de l'État dont le volume doit permettre de couvrir les dépenses inscrites dans les budgets publics, les finances locales couvrent une multitude de branches de droit et de discipline différentes.

Les finances publiques locales obéissent à des règles spécifiques, distinctes de la comptabilité privée, et présentent des particularités par rapport aux finances de l’État, comme le strict respect du principe d’équilibre.

Les Acteurs Clés des Finances Locales

Les trois Actes de la décentralisation qui se sont succédés depuis 1982 ont hissé les collectivités locales (communes, départements, régions et EPCI à fiscalité propre) au premier rang des acteurs des politiques publiques. Toutes investies dans le maintien, le développement et la diversification des services, ces collectivités ont toutes été touchées de plein fouet par les différentes réformes tant nationales qu’européennes des finances publiques.

Les communes constituent l’échelon de base de l’organisation territoriale de la République. Leurs dépenses se concentrent sur les actions de proximité (fonctionnement de l’enseignement, aménagement des territoires, préservation de l’environnement, infrastructures sportives et culturelles, etc.).

Comprendre les collectivités locales en France – rôle, budget et fonctionnement

L'intercommunalité permet aux communes qui se regroupent au sein d'un établissement public, de gérer en commun des équipements ou des services publics et d'élaborer des projets de développement économique, d'aménagement ou d'urbanisme à l'échelle d'un territoire plus vaste que celui de la commune (traitement des déchets, organisation des transports, entretien des voiries, etc.).

Les départements assurent pour leur part l’essentiel des dépenses en matière sociale.

L'Autonomie Financière des Collectivités Territoriales

La Constitution de 1958 pose, dans son article 72-2, plusieurs règles destinées à garantir l'autonomie financière des collectivités territoriales vis-à-vis de l'État. L'objet de ces règles est de garantir l'autonomie financière des collectivités territoriales vis-à-vis des autres collectivités publiques.

La volonté du pouvoir central de laisser plus de libertés aux collectivités territoriales en matière financière, constitutionnalisée lors de la deuxième vague de décentralisation des années 2002-2004, s'explique par le fait que la marge de manœuvre financière de ces collectivités s'était considérablement dégradée depuis les lois Defferre de 1982. En effet, en vingt ans, les collectivités territoriales avaient perdu beaucoup d'autonomie en raison des transferts de compétences, qui ne se sont pas toujours accompagnés de ressources financières équivalentes.

Autonomie financière des collectivités territoriales

Les Règles Constitutionnelles de l'Autonomie Financière

Pour assurer cette garantie vis-à-vis de l'État, la Constitution pose, dans son article 72-2, plusieurs règles protectrices des libertés locales dans le domaine financier. Les relations financières entre l'État et les collectivités territoriales sont fondées sur l'article 72-2 de la Constitution, sachant que la répartition précise des charges financières entre l'État et ces collectivités est déterminée par la loi, après consultation éventuelle du Comité des finances locales.

Libre disposition des ressources : L'article 72-2 alinéa 1er de la Constitution prévoit que « les collectivités territoriales bénéficient de ressources dont elles peuvent disposer librement dans les conditions fixées par la loi ».
Partage du produit des impositions : L'article 72-2 alinéa 2 de la Constitution dispose que « les collectivités territoriales peuvent recevoir tout ou partie du produit des impositions de toutes natures.
Part déterminante des ressources propres : L'article 72-2 alinéa 3 de la Constitution dispose que « les recettes fiscales et les autres ressources propres des collectivités territoriales représentent, pour chaque catégorie de collectivités, une part déterminante de l'ensemble de leurs ressources ».
Compensation des transferts de compétences : L'article 72-2 alinéa 4 de la Constitution dispose que « tout transfert de compétences entre l'État et les collectivités territoriales s'accompagne de l'attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exercice.
Péréquation financière : L'article 72-2 alinéa 5 de la Constitution dispose que « la loi prévoit des dispositifs de péréquation destinés à favoriser l'égalité entre les collectivités territoriales ».

Limites et Défis de l'Autonomie Financière

L'examen attentif des modalités d'organisation et de mise en œuvre de ces règles constitutionnelles révèle, en réalité, que leur application est limitée, voire en grande partie neutralisée et non effective. Il en va de même de l'article 72 alinéa 5 de la Constitution dont l'objet est de garantir cette autonomie financière des collectivités territoriales vis-à-vis d'elles-mêmes, en interdisant toute tutelle financière d'une collectivité territoriale sur une autre.

En effet, contrairement au principe de l'universalité budgétaire qui veut qu'aucune recette particulière ne soit affectée à une dépense particulière, de très nombreuses ressources des collectivités territoriales donnent lieu à une affectation précise, déterminée par les textes, qui ne laisse aucune liberté aux autorités locales. Cette rigidité vise à faire en sorte que les produits financiers perçus soient exclusivement affectés à certaines dépenses, et non utilisables discrétionnairement.

Ce dispositif ne renforce en rien l'autonomie financière des collectivités territoriales, si ce partage d'impôts d'État ne s'accompagne pas de la possibilité de faire varier la base imposable ou le taux. Il équivaut alors à un simple reversement, identique au versement d'une dotation budgétaire.

Faute d'avoir pu obtenir, sur ce point, un consensus de la classe politique et des associations représentatives des élus locaux, le législateur a dû se contenter de prévoir que, pour chaque catégorie de collectivités territoriales, la part des ressources propres ne peut être inférieure au niveau constaté au titre de l'année 2003.

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De fait, si la compensation des transferts de compétences est bien intégrale à la date de ces transferts, conformément à l'article 72-2 alinéa 4 de la Constitution, les charges financières, qui en résultent, continuent à progresser inexorablement alors que la compensation financière de l'État, au contraire, diminue.

Évolutions Récentes et Cadre Budgétaire

Dans le cadre des pactes financiers mis en place depuis 1996, des différentes lois de programmation des finances publiques et des lois de finances, les finances locales constituent aujourd’hui un véritable outil stratégique de décision et d’adaptation des acteurs publics locaux à leur nouvel environnement.

Récemment, des réformes majeures ont façonné ce domaine, à l’image de la nouvelle responsabilité des gestionnaires publics instaurée par l’ordonnance du 23 mars 2022, supprimant la responsabilité personnelle et pécuniaire des comptables, ou encore de la généralisation du référentiel M57 depuis le 1ᵉʳ janvier 2024. Pourtant, ces évolutions n’ont pas remis en cause les fondements des finances locales.

Principes Budgétaires Applicables

Les principes budgétaires applicables en matière de finances publiques, principes d'unité, d'universalité, de spécialité, d'annualité, d'équilibre et de sincérité budgétaire, constituent un cadre bien plus contraignant pour ces collectivités. Tel est le cas, en particulier, de l'équilibre budgétaire qui, contrairement à l'État, doit être absolument respecté, sous peine de saisine de la chambre régionale des comptes et de substitution du préfet à leurs organes délibérants.

Il convient également de souligner que l'élaboration des budgets locaux est aussi soumise à des contraintes législatives qui imposent aux collectivités territoriales des dépenses obligatoires, et qui ne leur accordent le droit de prélever que certaines recettes limitativement énumérées, selon certaines règles fiscales préétablies.

Tableau Récapitulatif des Ressources Propres des Collectivités Territoriales (Exemple) :

Type de Collectivité	Part des Ressources Propres (Référence 2003)
Communes et EPCI	≥ 60,8 %
Départements	≥ 58,6 %
Régions	≥ 41,7 %

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