Les Finances Publiques des Communes : Définition et Enjeux

La Direction Générale des Finances Publiques (DGFiP) est une direction au cœur de la vie financière publique. Pour financer l’action publique locale et équilibrer leurs budgets, les collectivités locales ont recours à quatre grandes catégories de recette. Par ordre d’importance, il s’agit des impôts locaux, des dotations et subventions, de l’emprunt et, enfin, des revenus issus du domaine et des services de la collectivité.

Ces différentes recettes ont une importance très variable d’une collectivité locale à une autre, toutefois, en moyenne, on obtient une répartition qui fait de la fiscalité locale, la première source de revenu. Après les budgets de relance post-covid et de lutte contre l’inflation, le projet de loi de finances 2024 a voulu favoriser l’accompagnement des collectivités locales dans leurs efforts de transition. Les collectivités locales subissent effectivement une double transition.

La première concerne, au premier chef, les finances locales avec notamment de profonds changements dans la fiscalité locale (suppression de la taxe d’habitation, neutralisation de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises …). La seconde a trait à la transition écologique avec des crédits en hausse notamment dans le cadre du fonds vert mis à la disposition des collectivités locales.

Les Recettes des Collectivités Locales

Pour comprendre comment les collectivités locales financent leurs actions, il est essentiel de connaître les différentes sources de revenus à leur disposition :

• Les recettes fiscales
• Les dotations et subventions
• Les emprunts
• Les recettes des services et du domaine
• Les recettes d’investissement

1. Les Recettes Fiscales

La fiscalité locale procure des recettes très importantes aux collectivités locales. Ce constat a d’ailleurs été réalisé par le pouvoir constituant lui-même, lequel, dans l’article 72-2 de la constitution du 4 octobre 1958, a écrit que : « Les recettes fiscales et les autres ressources propres des collectivités territoriales représentent, pour chaque catégorie de collectivités, une part déterminante de l'ensemble de leurs ressources. »

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La constitution de la 5ème République précise, ensuite, au même article 72-2, qu’« Elles (les collectivités locales) peuvent recevoir tout ou partie du produit des impositions de toutes natures. La loi peut les autoriser à en fixer l'assiette et le taux dans les limites qu'elle détermine ». Enfin, dans un ultime alinéa, figure le principe selon lequel « Tout transfert de compétences entre l'Etat et les collectivités territoriales s'accompagne de l'attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exercice.

Toute création ou extension de compétences ayant pour conséquence d'augmenter les dépenses des collectivités territoriales est accompagnée de ressources déterminées par la loi. La loi prévoit des dispositifs de péréquation destinés à favoriser l'égalité entre les collectivités territoriales. » Au-delà de ces principes constitutionnels, la fiscalité locale s’organise autour deux acteurs principaux que sont l’Etat et ses services financiers (et notamment la Direction générale des Finances Publiques), et les collectivités locales à travers notamment leur assemblée délibérante.

Ainsi, l’Etat, assure l’établissement des rôles des impôts locaux, assure le recouvrement de ces mêmes impôts locaux, prend à sa charge les dégrèvements en allouant aux collectivités concernées des compensations, et enfin, assure une péréquation financière afin de corriger les inégalités de revenus entre collectivités. Pour leur part, les collectivités territoriales et leurs groupements (EPCI à fiscalité propre) votent les taux d’imposition, décident des abattements et exonérations dont peuvent bénéficier les contribuables (dans la limite du cadre législatif) et, enfin, participent à l’élaboration de la fiscalité locale par le biais des commissions communales et intercommunales des impôts directs.

Ainsi donc, les recettes fiscales représentent de loin la première source de produits (en montant) pour les collectivités locales. Il existe, encore aujourd’hui et jusqu’à la disparition prochaine de la taxe d’habitation, quatre principaux impôts locaux. Il s’agit dans l’ordre d’importance de leur volume financier de :

• la taxe foncière sur le bâti (TFB) ;
• la contribution économique territoriale (CET) qui se décompose en cotisation foncière des entreprises (CFE) et en cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) ;
• la taxe d’habitation (TH) dont une réforme majeure est en cours ;
• la taxe foncière sur le non bâti (TFNB).

La TH, le TFB et la TFNB sont des impôts perçus sur les individus (on parle d’impôts sur les ménages) qui, soit occupent un logement (en tant que locataire ou propriétaire) pour la TH, soit sont propriétaires de leur logement pour la TFB, soit encore sont propriétaires de terres agricoles ou forestières pour la TFNB. La CET est, pour sa part, uniquement collectée auprès des entreprises qui résident sur le territoire de la collectivité concernée.

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L’effort contributif demandé aux entreprises dans le titre de cet impôt dépend notamment de la création richesse engendrée par leurs propres activités (pour la CVAE) ou de la valeur locative des biens immobiliers qu’elles occupent dans le cadre de ces mêmes activités (pour la CFE). Depuis 2023, plus aucun foyer français ne paie la taxe d’habitation sur sa résidence principale.

Cet impôt local a été supprimé car il constituait un impôt inégalitaire en raison du défaut d’actualisation des valeurs locales cadastrales des locaux d’habitation depuis 1970. S’agissant de la perte de cette recette fiscale, celle-ci a été compensée, dès 2021, à l’euro près pour les communes par le transfert de la taxe foncière sur les propriétés bâties des départements.

Les communes conservent donc un pouvoir de taux et d’assiette sur un montant de recettes fiscales identique à celui d’avant la réforme entraînant la suppression de la taxe d’habitation. Pour les départements, cette ressource a été également compensée à l’euro près mais cette fois-ci par une fraction de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) en provenance de l’Etat. En 2023, ces quatre impôts locaux ont représenté plus de 90 milliards d’euros pour l’ensemble des collectivités françaises, soit un peu plus de 61 % des recettes fiscales locales.

Ces 4 impôts sont calculés à partir d’un élément principal : la base imposable. La base imposable est définie par la loi et repose notamment sur la notion de valeur locative (VL). La VL est égale au loyer annuel théorique d’un immeuble loué aux conditions normales du marché.

La VL du bien est évidemment pondérée en fonction de la superficie habitable, de l’état d’entretien du bien, de sa situation générale et particulière et des éléments de confort dont il dispose éventuellement. Ensuite, tous les ans, chaque collectivité va voter le taux de ses 4 impôts locaux (sauf pour la CVAE). Lors de ce vote, des taux plafonds fixés par le législateur ne pourront toutefois pas être dépassés par l’assemblée délibérante de la collectivité. Enfin, les élus disposent jusqu’au 15 avril de l’année budgétaire concernée pour adopter ces mêmes taux.

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a - Les règles de vote des taux :

Afin, d’une part, d’équilibrer la pression fiscale exercée sur les différentes catégories de contribuables que sont les ménages et les entreprises et d’autre part, de limiter les disparités entre les collectivités au niveau national, des règles de lien et de taux plafonds encadrent la fixation des taux votés par les collectivités locales.

b - Les abattements et exonérations

La taxe d’habitation et les taxes foncières sont calculées d'après la valeur locative du bien au 1er janvier de l’année N. Cette base de calcul peut évoluer selon les travaux ou changements affectant le bien mais aussi en fonction des abattements et exonérations institués de droit ou de manière facultative à la discrétion de l’assemblée délibérante de la collectivité concernée.

Les abattements viennent donc entraîner une diminution de la valeur locative du bien. Par exemple pour la TFB et la TFNB, la valeur locative est diminuée d’un abattement (de 50 % pour la TFPB et de 20 % pour la TFNB) de façon à compenser forfaitairement les frais et charges auxquels le propriétaire se trouve exposé du fait de son bien (assurance, amortissement, réparations…) En matière de taxe d’habitation (TH), il existe également un abattement obligatoire et trois abattements facultatifs dont les taux sont fixés à l’initiative des collectivités locales :

• l’abattement obligatoire pour charges de famille s’applique de plein droit dès lors que le redevable partage son logement avec des personnes à charge. La collectivité bénéficiaire de la TH ne peut pas supprimer cet abattement ;
• les abattements facultatifs sont institués à l'initiative des communes et des EPCI à fiscalité propre. Les abattements facultatifs peuvent se cumuler entre eux et se cumulent avec l’abattement obligatoire. On trouvera ainsi, par exemple, l’abattement spécial en faveur des personnes de condition modeste (selon le revenu fiscal de référence de l’intéressé dans le cadre d’une limite fixée par le code général des impôts) ou encore l'abattement spécial en faveur de certaines personnes en situation de handicap ou d’invalidité.

A côté des abattements, on trouvera des exonérations. Seront ainsi, par exemple, exonérés de manière permanente et de plein droit de la TFB, les propriétés bâties appartenant à l’État, aux collectivités territoriales, aux EPCI et aux établissements publics scientifiques, d’enseignement, au centre national de la fonction publique territoriale et à ses centres de gestion, à condition toutefois d’être affectées à un service public et d’être non productives de revenus.

De même, il existe des exonérations temporaires de TFB qui concernent pendant les deux années qui suivent celle de leur réalisation définitive, certaines opérations comme les constructions nouvelles ou reconstructions ; les additions de construction, certains changements d’affectation limitativement énumérés par la loi, tels que la conversion d'un bâtiment rural en habitation (lorsque cette conversion s'accompagne de travaux importants de transformation) ou encore l’affectation d’un terrain à un usage commercial ou industriel.

c - La participation des collectivités locale à l’élaboration de la stratégie fiscale locale

Les collectivités locales vont également pouvoir apporter leur contribution à l’élaboration de la stratégie fiscale locale en participant à la commission communale (ou intercommunale) des droits directs (CCDI). En effet, la CCDI rend des avis sur la délimitation des secteurs d'évaluation, les tarifs mais aussi le classement des propriétés dans les sous-groupes ou catégories prévus par la loi.

Enfin, pour conclure, on rappellera qu’à côté de ces quatre impôts locaux que sont la TH, la TFB, la TFNB et la CET, il existe des dizaines d’autres taxes dont les plus connues sont la taxe d’enlèvement des ordures ménagères (TEOM), la taxe de séjour ou encore les droits de mutation à titre onéreux (DMTO) frappant les ventes immobilières.

Toutefois, ces impôts n’ont qu’un rendement fiscal assez faible en comparaison avec les produits engendrés par les quatre impôts locaux (TH, TFB, TFNB et CET). Concrètement ces recettes fiscales permettront surtout de financer des dépenses de fonctionnement, tandis que les dépenses d’investissement seront plus souvent financées par l’autofinancement de la collectivité, par des subventions d’équipement ou encore par le recours à l’emprunt.

Pour conclure, on constatera que même si depuis plusieurs années, l’autonomie fiscale des collectivités a tendance à diminuer sous l’effet de la suppression de certains impôts et taxes locales au profit de dotations compensatoires versées par l’Etat (dotations sur lesquelles les collectivités n’ont ni pouvoir de taux ni pouvoir de base), la fiscalité locale demeure néanmoins une ressource indispensable à l’équilibre des budgets locaux.

Ainsi, en 2023, les recettes totales issues des impôts et taxes locales auront permis de couvrir plus de la moitié des dépenses des collectivités locales.

2. Les dotations et subventions

Contrairement aux recettes fiscales, les ressources que les collectivités vont tirer des dotations et subventions sont dites contraintes. En effet, ces recettes ne peuvent pas évoluer selon la volonté des élus locaux puisqu’ils ne disposent pas de la possibilité d’en faire varier le montant comme c’est le cas avec les 4 impôts locaux pour lesquels les taux peuvent être ajuster par un simple vote (pouvoir de taux) en fonction des besoins de financement de la collectivité.

La principale dotation que perçoivent annuellement les collectivités locales s’appelle la dotation globale de fonctionnement (DGF). En 2024, son montant, en légère hausse, atteindra 27,1 milliards d’euros répartis entre les communes, les EPCI et les départements Le montant de la DGF n’est pas affecté à des dépenses particulières et peut ainsi venir prendre en charge n’importe quelle dépense de la section de fonctionnement.

a- La dotation globale de fonctionnement des communes

La dotation globale de fonctionnement (DGF) des communes constitue un premier sous-ensemble de la DGF totale. Elle se décline en deux parts : une fraction forfaitaire et une fraction dite de péréquation comprenant la dotation de solidarité urbaine (DSU), la dotation de solidarité rurale (DSR) et la dotation nationale de péréquation (DNP). La première représente à elle seule 80 % du montant totale de la DGF, tandis que la fraction péréquation se limite donc à 20 %.

La fraction forfaitaire ou dotation forfaitaire

Le niveau de DGF auquel peut prétendre une collectivité dépend de nombreux facteurs complexes à appréhender. On trouve tout d’abord la part forfaitaire qui constitue le socle de la DGF. Cette part joue le rôle de garantie de ressources avec l’objectif de donner aux communes les moyens d’assurer leur fonctionnement. Elle comprend cinq parts :

• une dotation de base calculée sur la population. La population DGF intègre les habitants réguliers de la collectivité mais aussi, par exemple, le nombre de places de caravanes des gens du voyage ou encore le nombre de résidences secondaires. Elle est donc plus élevée que la population calculée par l’INSEE lors des recensements ;
• une part proportionnelle à la superficie de la collectivité exprimée en Km2 ;
• une part correspondant à l’ancienne compensation « part salaires » de la taxe professionnelle ainsi qu’à la compensation des baisses de DCTP, intégrées depuis 2004 dans la dotation forfaitaire ;
• un complément de garantie calculé de manière à garantir que chaque commune retrouve sa dotation de base et sa part «superficie», c’est à dire le montant de sa dotation forfaitaire 2004 indexée ;
• une part spécifique pour les collectivités concernées par les parcs naturels.

La fraction de péréquation

Contrairement à la dotation forfaitaire, cette fraction dite de péréquation vise à corriger ou atténuer les inégalités entre les communes. Cette fraction est, en fait, constituée de trois dotations, soit la dotation de solidarité urbaine (DSU), la dotation de solidarité rurale (DSR) et la dotation nation...

3. Les Emprunts

Dans certaines limites, les collectivités peuvent également se financer grâce à l’emprunt, uniquement pour la section d’investissement de leur budget : c’est la “règle d’or”.

4. Les Recettes des Services et du Domaine

Les collectivités territoriales, on entend les communes, les EPCI (Établissements Publics de Coopération Intercommunale), les départements et les régions.

Fonctionnement Budgétaire des Collectivités

D’un point de vue budgétaire et comptable, un budget se présente en deux parties :

• une section de fonctionnement,
• une section d’investissement.

Chacune de ces sections doit être présentée en équilibre, les recettes devant équilibrer les dépenses. L’équilibre de la section de fonctionnement doit se traduire également par un excédent des recettes par rapport aux dépenses, afin que ce surplus, ainsi dégagé, et qui constitue l’autofinancement (ou épargne brute), abonde le financement des investissements prévus par la collectivité et le remboursement du capital emprunté.

On distingue deux catégories de dépense :

• les dépenses de fonctionnement : il s’agit principalement de postes de dépenses nécessaires à la gestion courante des services et de l’activité de la collectivité : charges de personnel et de gestion courante, achat de fournitures, prestations de services, indemnités des élus, participation aux charges d’organismes extérieurs (aide sociale, syndicats intercommunaux…), subventions aux organismes publics et privés (associations etc...) mais aussi certaines dépenses exceptionnelles comme les intérêts moratoires, les amendes fiscales etc. ;
• les dépenses d’investissement : il s’agit principalement de l’achat de biens et de matériels durables, de la construction ou l’aménagement de bâtiments, de travaux d’infrastructure, d’acquisition de titres de participation ou d’autres titres immobilisés, du remboursement en capital des emprunts, etc.

Les recettes des collectivités, quant à elles, proviennent notamment :

• des impôts locaux : directs (taxe d’habitation, taxes foncières) ou indirects (droits de mutation DMTO, taxe d’enlèvement des ordures ménagères, etc.) et fiscalité économique (contribution économique territoriale, etc,),
• des dotations de l’État ainsi que des subventions de l’État et d’autres organismes publics ;
• des produits des services et du domaine des collectivités ;
• des produits des emprunts.

Les Dotations de l'État

En moyenne, les dotations de l’État et de l’ensemble des organismes publics représentent environ 30 % des ressources globales d’une collectivité. Chaque année, l’État attribue des dotations aux communes, aux établissements de coopération intercommunale (EPCI) aux départements et aux régions. L’ensemble de ces aides financières appartiennent au périmètre des concours financiers de l’État. En 2019, cette enveloppe représente 48,6 milliards d’euros. Les dotations répondent à trois finalités : compensation, péréquation et investissement.

Les Dotations de Compensation

La plupart des dotations versées par l’État s’inscrivent dans une logique de compensation. Le plus souvent, elles ont été créées en contrepartie d’une mesure nouvelle (par exemple : suppression d’un impôt local ou transfert de compétence). Il peut s’agir de :

• contribuer à la compensation des charges générales des collectivités. C’est notamment l’objet des parts forfaitaires de la DGF ;
• compenser le coût des transferts de compétences. C’est le cas de la dotation générale de décentralisation (DGD), de la dotation régionale d’équipement scolaire (DRES) et de la dotation départementale d’équipement des collèges (DDEC), créées à l’occasion des Actes I et II de la décentralisation ;
• compenser les allègements d’impôts locaux et les pertes dues à la suppression de la taxe professionnelle (DCRTP) ;
• compenser la charge de TVA que les collectivités et leurs groupements supportent sur leurs dépenses d’investissement et sur certaines dépenses de fonctionnement, notamment en matière d’entretien des bâtiments publics et de la voirie. Ce fonds de compensation pour la TVA (FCTVA), prélevé sur les recettes de l’État, est forfaitaire , il constitue la principale aide de l’État aux collectivités locales en matière d’investissement (5,5 Mds € en 2018).

Les Dotations de Péréquation

Les dotations de péréquation sont versées aux collectivités les plus défavorisées ; elles ont pour but de réduire les inégalités de ressources des collectivités par rapport à leurs charges. La plupart sont intégrées dans la dotation générale de fonctionnement (DGF) :

• Pour les communes, il s’agit de la dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale (DSU), de la dotation de solidarité rurale (DSR) et de la dotation nationale de péréquation (DNP) ;
• Pour les groupements de communes, il s’agit de la dotation d’intercommunalité ;
• Les départements bénéficient de deux dotations : l’une à vocation urbaine - la dotation de péréquation urbaine (DPU), et l’autre à vocation plutôt rurale - la dotation de fonctionnement minimale (DFM) ;
• Les régions bénéficient depuis 2018 d’une fraction de la TVA.

Les Dotations et Subventions d’Investissement

L’État attribue des subventions aux collectivités qui portent des projets d’investissement. C’est notamment l’objet de la dotation d’équipement des territoires ruraux (DETR), de la dotation de soutien à l’investissement local (DSIL), de la dotation de soutien à l’investissement des départements (DSID) ou encore de la dotation « politique de la ville » (DPV).

Calcul et Répartition des Dotations

Le montant de la dotation globale de fonctionnement (DGF), la principale des dotations, est fixé chaque année par la loi de finances.

La répartition des dotations aux collectivités dépend de nombreux critères dont le nombre d’habitants de la collectivité, sa situation géographique, sa superficie, le revenu de ses habitants, sa richesse fiscale, sa longueur de voirie, etc.

Les dotations peuvent varier à la hausse ou à la baisse en cas de variation démographique importante ou lorsque deux collectivités fusionnent par exemple.

Les Services de Gestion Comptable (SGC)

Succédant aux trésoreries, les services de gestion comptable (SGC) sont des structures des Finances publiques chargées de la gestion comptable des collectivités territoriales, des établissements publics locaux et de certains organismes publics.

Les SGC sont organisés au niveau départemental ou interdépartemental. Ces services assurent la mission de publicité foncière en tenant à jour le fichier immobilier, qui recense les éléments juridiques relatifs à l’ensemble des propriétés bâties et non bâties.

Outils et Gestion de la Fiscalité Locale

De nombreux outils existent pour faciliter la gestion de la fiscalité locale.

Contrôle des Finances des Collectivités Locales

Les finances des collectivités locales sont soumises à différents contrôles : contrôle budgétaire, contrôle juridictionnel et contrôle de gestion.

En conclusion, les finances des collectivités locales répondent donc à un besoin d’équilibre entre les recettes et les dépenses.

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