Définition et Identité des Finances Publiques

Si la définition des finances publiques a été traitée par la plupart des auteurs, la question de l’« identité » de cette matière a été moins souvent circonscrite, eu égard aux évolutions qui en ont dessiné les contours. Il apparaît cependant que la recherche d’une définition des finances publiques soit intimement liée à celle de leur identité, en raison du caractère protéiforme des finances publiques, dont la complexification s’avère croissante dans un système économique et financier rendu également plus complexe.

A cet égard, bien qu’elle n’ait pas été expressément formulée, la question de l’identité des finances publiques n’a donc jamais véritablement été dissociée de celle de leur définition. Dès la fin du XXe siècle, les auteurs théorisent sur la conception, stricte ou large, des finances publiques.

Dans l’histoire de l’enseignement des finances publiques, les introductions aux cours de sciences et de législation financières ont souvent été consacrées, si l’on s’en tient à l’étude des auteurs classiques, à la délimitation des finances publiques par rapport aux sciences économiques et politiques, et à leur place au sein du droit. Aujourd’hui, cette réflexion n’est pas absente de la doctrine contemporaine, mais force est de constater que la question de l’identité des finances publiques reste entière, en raison de la vitesse des changements qui ont affecté la sphère financière publique et privée.

Si l’on interroge la sociologie contemporaine et la pensée d’Alain Touraine, le « principe d’identité » est le fait, pour un acteur, de se définir lui-même. Le principe d’identité exprime donc, pour l’auteur, « une définition consciente ». Mais c’est le conflit qui constitue et organise l’acteur, le « principe d’opposition », corollaire du principe d’identité, permettant à ce dernier de nommer son contraire.

Historiquement, la doctrine financière juridique publiciste s’est interrogée sur « l’identité » des finances publiques en opposant la science des finances à d’autres sciences, raisonnant ainsi selon un principe d’opposition, pour mieux en faire émerger un principe d’identité. Pour cela, les auteurs questionnaient la nature juridique des phénomènes financiers qui étaient à l’origine de la « science des finances ».

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Emile Durkheim l’indiquait déjà, « il faut étudier les faits sociaux comme des choses », et il donnait ainsi la méthode de l’interprétation de ces faits. Cette méthode durkheimienne était reprise par Gaston Jèze notamment, qui fut l’un des premiers à théoriser la question de l’identité des finances publiques. Aujourd’hui encore, les « faits financiers » peuvent être considérés comme des « choses » au sens sociologique du terme. Ceci peut aider à reformuler la question de l’identité des finances publiques, dès lors que l’on s’interroge aujourd’hui sur leur contenu, mais aussi sur leurs finalités.

Contrairement à d’autres matières juridiques bien circonscrites, les finances publiques se caractérisent par le fait d’être constituées de règles juridiques et non juridiques, ce qui les marque du sceau d’un particularisme aigu par rapport aux autres matières juridiques.

Pour retenir une formulation simple et traditionnelle, les finances publiques peuvent être définies de façon organique comme : « les finances des personnes morales de droit public ». Si l’on retient un critère matériel, les finances publiques « constituent la branche du droit public qui a pour objet l’étude des règles et des opérations financières publiques ».

Cette définition, classique, a été précisée et étendue par la plupart des auteurs. Cette conception des finances publiques était essentiellement liée aux finances de l’Etat. A fortiori, la question de l’identité des finances publiques, conçues comme les finances des personnes morales de droit public, voire même les finances « de toutes les administrations publiques », serait donc réglée : rattachées au droit, les finances publiques sont une branche du droit public.

Cependant, la question de l’identité des finances publiques n’en demeure pas moins complexe, dès lors que les paradigmes classiques entre les finances publiques et les finances privées se trouvent modifiés : la « science des deniers publics » ne l’est plus tout à fait aujourd’hui.

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L'Identité Supposée des Finances Publiques

Les finances publiques possèdent une identité supposée : celle de l’appartenance à la discipline des sciences juridiques, et plus précisément, du droit public.

Le Rattachement au Droit

L’idée selon laquelle les finances publiques seraient rattachées au droit est une idée toute aussi ancienne que controversée. Pour certains auteurs classiques, les finances publiques ne doivent pas, de prime abord, être rattachées au droit, ou du moins les finances publiques ne doivent pas être rattachées au seul droit, ce que Gaston Jèze indiquait en considérant que « les faits financiers sont des faits de répartition de charges entre les individus. On peut les étudier de plusieurs manières :

1. On peut s’attacher exclusivement à rechercher les causes générales, permanentes, et nécessaires de ces faits ; on essaiera aussi de déterminer les effets de l’activité financière de l’Etat sur l’économie nationale et sur le patrimoine de l’Etat. On dégagera ainsi des lois naturelles auxquelles obéissent les phénomènes financiers.
2. On peut aussi s’attacher d’abord à déterminer les causes, les effets, à dégager les lois naturelles en faisant entrer en ligne de compte uniquement les facteurs économiques et financiers. Puis on complètera la recherche en faisant intervenir les facteurs politiques, sociaux, juridiques (…).

C’est ainsi la conception extensive des finances publiques qui a été retenue pour leur enseignement à l’université. L’étude des finances publiques est intégrée aux études de droit par l’intermédiaire de la « législation financière ».

L’un de premiers textes à utiliser le terme de « législation financière », et à en rendre obligatoire l’enseignement à l’université, est le décret du 24 juillet-18 octobre 1889, portant organisation des études dans les Facultés de droit. Les textes postérieurs reprennent cette terminologie de « législation financière ». Cette expression perdure jusqu’en 1954, date à partir de laquelle l’enseignement des finances publiques comprend, en première année, un cours d’ « institutions financières » et, en troisième année, un cours de « science et technique fiscale ».

D’éminents auteurs, tels que Georges Vedel, continuent cependant d’enseigner la « législation financière », offrant par là une grande place à l’étude des règles de droit applicables aux finances publiques.

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En effet, si le droit est absent de la notion de budget à la fin de l’Ancien Régime, la juridicisation des finances publiques prend son essor au cours des XVIIIe et XIXe siècles, par l’introduction de principes écrits au sein de la Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen, puis de textes de nature constitutionnelle et législative.

Régies par des textes juridiques, les finances publiques abritent en leur sein différents droits spécialisés, qui en gouvernent ainsi le régime. Le droit budgétaire, relatif à l’élaboration et l’adoption du budget, est ainsi la matière « reine » des finances publiques. Ce droit s’est forgé sur la conception classique des finances publiques, et repose sur des fondements constitutionnels et administratifs, au point que l’on pourrait parler des « bases constitutionnelles des finances publiques ».

Ce droit est relatif à l’étude du budget, entendu comme un acte de prévision, mais surtout, d’autorisation de dépenser et de percevoir des recettes. Le droit budgétaire, relatif à la préparation et l’élaboration du budget, est complété par son corollaire indispensable, le droit de la comptabilité publique, relatif à l’exécution et au contrôle du budget.

Si l’on s’en tenait à une présentation des textes régissant les finances publiques, on pourrait indéniablement, comme pour les autres matières juridiques, et dès lors que l’on mène une réflexion sur les sources du droit, considérer que les finances publiques sont une matière exclusivement juridique. Cependant, le propos doit être nuancé au regard du particularisme des règles et des opérations qui s’épanouissent en matière financière.

En témoigne les conclusions du Commissaire du Gouvernement René Mayer sur l’affaire Jaurou, lorsqu’il indique que « la loi de budget n’est pas une loi comme les autres, et les autorisations de dépenses qu’elle comporte, pour être des dispositions légales, ne sont pas des dispositions législatives proprement dites ».

Le Doyen Vedel était à cet égard très clair en dissociant au sein du droit budgétaire les principes de nature « juridique » et les principes de nature « technique ». Ce propos était relayé quelques années plus tard par Raymond Odent, lequel considérait que « les règles budgétaires ne sont, en effet, pas considérées par la jurisprudence comme ayant le caractère de règles de droit.

Aujourd’hui, l’évolution des textes relatifs aux finances publiques n’a pas changé ces constats. Les lois de finances comportent toujours des dispositions qui peuvent, tantôt être qualifiées de règles de droit, telles que les dispositions relatives à l’autorisation annuelle de percevoir les recettes dans la loi de finances, tantôt de règles techniques, dénuées de normativité, comme les autorisations d’ouverture de crédits sur une mission ou sur un programme.

Les droit des finances publiques produit donc des règles, que l’on a coutume d’appeler « règles financières publiques ». Mais la complexité des finances publiques tient au fait qu’en outre, des « opérations financières publiques », non rattachées à des règles, constituent cette matière, présentée comme juridique.

Relatives aux dépenses et recettes publiques, les finances publiques constituent implicitement, comme le soulignent déjà Gaston Jèze et Max Boucard en 1896, une branche du droit public. Louis Trotabas, quelques décennies plus tard, insiste sur la place de la « science des finances » au sein du droit public, en se référant à la notion d’Etat.

Il souligne ainsi que « l’étude des finances publiques doit être entreprise sous le signe du droit public. Quelles que soient, en effet, les relations que les finances publiques peuvent avoir avec les autres disciplines juridiques et même extra-juridiques, c’est essentiellement autour de la notion d’Etat et même par rapport à elle, que la science des finances doit se construire (..). L’entreprise Etat, soumise à ce régime juridique spécial que constitue le droit public, a sa gestion financière, ses finances : celles-ci sont soumises à ces règles et principes de droit public ».

L’Etat est donc régi par des règles financières qu’il s’impose, lorsqu’elles ne sont pas imposées de l’extérieur. Toujours est-il que la question s’est posée de savoir si un Etat pouvait vivre sans finances. A cette question, la réponse apparaît nuancée. Les finances, si elles ne sont pas l’un des attributs de l’Etat, n’en constituent pas moins l’un des éléments de sa viabilité.

En outre, l’hypothèse dans laquelle un Etat existerait sans finances, supposerait que l’Etat fonctionne sans activité financière, mais en se déchargeant totalement de cette activité sur le secteur privé, ou sur le secteur local. Or, on assiste aujourd’hui à un renforcement de l’activité de l’Etat dans la sphère financière macroéconomique, qui semble aller dans le sens d’un renforcement apparent de la définition des finances publiques comme étant les finances des personnes publiques.

Malgré la complexification des rôles et des systèmes, il demeure usuel, en fonction des personnes publiques auxquelles s’appliquent les règles financières publiques, de distinguer les finances de l’Etat, des finances des collectivités territoriales (finances locales), des finances communautaires, mais aussi des finances des établissements publics. Différentes règles budgétaires, comptables et fiscales s’appliquent alors de façon spécifique en fonction des personnes publiques considérées.

D’un point de vue matériel, et dans une conception couramment admise, les finances publiques portent sur des règles et des opérations financières publiques, c’est-à-dire relatives au droit public. Par exemple, les principes budgétaires sont des règles de droit public : elles concernent les personnes publiques qui élaborent leurs budgets.

A cet égard, c’est la notion d’intérêt général qui caractérise les deniers publics et les dépenses publiques.

Cependant, certaines opérations financières n’apparaissent pas toutes comme « publiques ».

L'Inspiration du Droit Privé et la Mobilisation de Deniers Privés

Mobilisant parfois des deniers privés au prix d’assouplissement de règles financières classiques, les finances publiques apparaissent de plus en plus largement inspirées de la réglementation privée, perdant par là leur substance publique.

Les finances publiques ne sont plus aujourd’hui constituées uniquement d’opérations financières mobilisant les deniers publics. Aussi curieux que cela puisse paraître, les opérations financières publiques, peuvent, dans certains cas, utiliser des deniers privés, tout en conservant leur caractère public.

Ceci entraîne un déplacement progressif de la frontière entre les finances publiques et les finances privées, et se traduit par deux procédés : le recours aux dépenses fiscales d’une part, et les techniques financières utilisées dans les partenariats publics-privés, d’autre part. Aussi, à la définition des finances publiques empruntées aux auteurs et donnée plus haut, semble-t-il possible d’en proposer une nouvelle, de sorte à mieux cerner l’identité des finances publiques.

Cette référence à la mobilisation « directe ou indirecte » des deniers publics est importante, car il apparaît que, de plus en plus fréquemment, l’Etat ne fait plus intervenir directement les deniers publics pour financer les opérations financières publiques.

Un exemple peut-être ici donné : plutôt que d’accorder une subvention (dépense budgétaire directe), l’Etat va accorder une « dépense fiscale », à savoir, accepter de perdre une recette fiscale pour que l’investissement soit directement réalisé par une personne privée, avec des deniers privés.

Qu’en est-il alors de l’« identité » de cette opération financière ? Est-ce une opération financière publique ? C’est une opération financière privée, à des fins d’intérêt public.

L’apport de techniques de droit privé se traduit également dans la réglementation relative aux finances publiques. En droit de la comptabilité publique, nombreux sont les apports du droit comptable privé, qu’il s’agisse des amortissements ou de la mise en place d’une comptabilité analytique au sein des institutions publiques. D’autres éléments de souplesse, issus du droit privé, sont ainsi apportés aux principes classiques les plus « solides » du droit financier public, comme le principe de séparation des ordonnateurs et des comptables.

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