Impact de l'inflation sur la TVA et mécanisme de répercussion

On entend souvent dire que l'inflation est favorable aux finances publiques, avec essentiellement deux arguments. Le premier est qu'une hausse des prix des biens à la consommation entraîne mécaniquement un relèvement des recettes de TVA ; une hausse des salaires élève mécaniquement les cotisations sociales versées ; et ainsi de suite pour chaque prélèvement sur une assiette en valeur. Le second argument est que la dette publique est fixée en euros (2800 Md€ fin 2021), de sorte que si on la divise par un PIB dont la valeur augmente, le rapport dette/PIB diminue.

Mécanismes comptables et calendriers d'indexation

Commençons par examiner l'impact de l'inflation sur le solde primaire, c'est-à-dire hors intérêt sur la dette. On mesure usuellement ce solde en proportion du PIB en valeur. Au premier ordre, l'inflation fait augmenter à la fois les recettes, les dépenses et le dénominateur (le PIB), de sorte que le ratio du solde au PIB ne devrait pas dépendre du niveau des prix.

Cependant, lorsque les prix montent, les recettes fiscales peuvent augmenter plus vite que les dépenses. Par exemple, en cas de hausse des prix à la consommation, les recettes de TVA augmentent mécaniquement pour un volume donné de consommation. Certaines dépenses publiques sont elles aussi indexées sur les prix : retraites, allocations familiales, allocations logement, revenu minimum sont notamment indexés dans un délai inférieur à 1 an. Chaque point d'inflation en plus augmente automatiquement ces dépenses sociales de près de 5 Md€.

La situation envisagée est celle d'une révision à la hausse de 1 point de l'inflation prévue pour l'année N qui intervient en septembre N, au moment du dépôt du projet de loi de finances pour l'année N+1. Si leur indexation a eu lieu avant septembre, la révision à la hausse de l'inflation en septembre n'a pas de conséquence sur les dépenses de l'année en cours, mais elle a un impact sur celles de l'année N+1. En effet, les prestations seront revalorisées en N+1 sur la base d'une inflation majorée de 1 point.

Effets budgétaires à court terme

Au total, une révision à la hausse de 1 point de la prévision d'inflation en septembre entraîne une augmentation d'environ 0,3 point de PIB des recettes et de 0,1 point de PIB des charges d'intérêt de l'année en cours. Cet effet favorable résulte de la conjugaison d'une assez grande sensibilité des recettes à l'inflation et de l'inertie de presque toutes les dépenses en valeur.

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L'impact total sur les dépenses publiques en valeur se limite donc pour l'essentiel à l'augmentation de la charge d'intérêt. En comptabilité nationale, la charge d'indexation est estimée sur la base de l'inflation constatée en fin d'année. Chaque variation des prix sur un an de +/- 0,1 % entraîne une variation de la charge d'intérêts de +/- 0,3 Md€.

Les crédits budgétaires de l'Etat, des collectivités locales et des établissements publics sont votés en valeur. Si l'inflation est plus forte que prévu, le prix de certains achats augmente et les dépenses pourraient être supérieures aux crédits. Ceux-ci sont toutefois limitatifs et ne sont généralement pas majorés en cours d'année. Les crédits budgétaires et l'ONDAM peuvent certes être ajustés à la hausse ou à la baisse en cours d'année par des lois de finances et de financement de la sécurité sociale rectificatives. Toutefois, si des ajustements significatifs sont encore possibles en juin, avec des lois rectificatives votées en juillet, ils deviennent très difficiles en septembre.

Indexation de la dette et charges d'intérêts

Le taux de croissance des dépenses en volume est la différence entre leur taux de croissance en valeur et le taux de croissance des prix à la consommation hors tabac. Le taux d'intérêt nominal apparent sur la dette publique - la charge d'intérêt divisée par le montant de dette l'année d'avant - était de 1,5% en 2021 pour la France.

Un dixième de la dette est indexée sur l'inflation, de sorte que chaque point d'inflation supplémentaire entraîne une hausse immédiate du taux apparent d'environ 0,1 point de pourcentage (et donc un coût de 2,5 Md€). 30% de ces titres sont indexés sur l'inflation française et 70% sur celle de la zone euro. Le reste de la dette est à taux fixe. Pour simplifier, on a d'un côté un effet immédiat, pour le 1/10ème de la dette qui est indexé sur l'inflation, et pour le reste de la dette un effet progressif lié à la hausse des taux d'intérêt de marché, au fur et à mesure du refinancement de la dette.

L'inflation ayant augmenté bien plus vite que les taux d'intérêt jusqu'à présent, le premier effet domine à court terme. Une telle hausse de la charge de la dette ne pose pas de problème si le PIB nominal augmente dans les mêmes proportions. Toutefois, l'inflation à prendre en compte est celle du déflateur du PIB, tandis que la hausse du taux d'intérêt nominal est calée sur la hausse des prix à la consommation (cf. objectif de la Banque centrale européenne).

Une hausse durable de l'inflation entraine toutefois une hausse des taux d'intérêt des nouveaux emprunts publics qui a un effet progressif sur le taux moyen du stock de dette, au fur et à mesure du remplacement des anciens emprunts par des nouveaux à taux plus élevé. En conséquence, la charge d'intérêt s'accroit progressivement de 4 Md€ la première année, de 8 Md€ la deuxième et de 20 Md€ la cinquième. L'impact est alors limité aux 3 Md€ de hausse de la charge d'indexation qui est durable.

Origine de l'inflation et conséquences différenciées sur les recettes

Ces deux arguments (mécanique TVA et dilution de la dette) ne sont pas faux, mais ils oublient des éléments importants et notamment l'origine de l'inflation. Côté recettes, les assiettes fiscales en volume évoluent dans un sens qui dépend de l'origine de l'inflation. Si, comme ce fut le cas au début de la reprise économique après la crise Covid, l'inflation est liée à un redressement rapide de la demande, alors les assiettes fiscales augmentent non seulement en valeur mais aussi en volume.

Mais si, comme aujourd'hui, l'inflation provient d'un renchérissement des énergies et matières premières importées, alors les prix augmentent mais le PIB, l'emploi et la consommation sont affectés négativement (l'économie s'appauvrit). Lorsque le déflateur du PIB croît moins vite que celui de la consommation, les recettes augmentent moins que les dépenses et le déficit se creuse. Aujourd'hui, l'inflation est largement d'origine importée, et on est donc bien dans ce cas de figure.

Le tableau 2 montre aussi que, en cas de renchérissement du pétrole, les prix à la consommation augmentent plus vite que les prix à la production, alors que c'est l'inverse après un choc de demande. Comme le détaillent Fipeco (2021) et l'OFCE (2022) les assiettes fiscales (impôt sur le revenu, cotisations sociales, impôts de production,..) suivent essentiellement le déflateur du PIB (prix d'une unité de PIB), tandis que les dépenses publiques suivent plutôt le déflateur de la consommation (prix d'une unité de consommation).

Composantes discrétionnaires et temporaires

Côté dépenses, le gouvernement peut décider de dépenses exceptionnelles pour protéger le pouvoir d'achat des ménages et limiter l'impact du renchérissement des approvisionnements pour les entreprises. La baisse des cotisations sociales compensée par la fiscalité, communément appelée "TVA sociale", a été suivie en France d’un fort enrichissement de la croissance en emploi et d’une amélioration de la compétitivité.

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Pour éclairer le débat sur la "TVA sociale", nous présentons trois expériences de baisses de charges sociales compensées par des hausses de fiscalité et comportant un relèvement de TVA : en France (1995), en Allemagne (2007) et au Danemark (1987). Nous examinons l'évolution des grands indicateurs macroéconomiques après l'adoption de ces mesures.

La hausse des profits des entreprises en 2021, sous l'effet d'une reprise très vive de l'économie. Le fort dynamisme de l'emploi en 2021: à la fin mars 2022, selon l'Insee, l'emploi était 2,8% au‑dessus de son niveau de fin 2019, tandis que le PIB était seulement 0,3% au‑dessus de son niveau d'avant‑crise. La baisse du taux d'épargne par rapport à un niveau exceptionnellement élevé en 2020 et, dans une moindre mesure, en 2021. Notons que ces trois effets, qui sont liés à la reprise après la crise sanitaire, sont temporaires : le taux d'épargne ne peut pas diminuer chaque année ; la reprise économique exceptionnelle de 2021 ne se reproduira pas de sitôt ; le partage de la valeur ajoutée (entre travail et capital) pourrait revenir progressivement à ce qu'on observe sur longue période.

Répercussion sur la TVA et transmission aux prix

Le premier mécanisme de transmission est purement mécanique : une hausse des prix à la consommation élève la base monétaire de la TVA pour un volume de consommation donné. Toutefois, si le volume consommé diminue en raison d'une inflation importée qui pèse sur le pouvoir d'achat, ce gain mécanique peut être réduit ou annulé. Par ailleurs, les politiques fiscales et la structure des taux de TVA jouent un rôle : une hausse du taux normal de TVA augmente directement les recettes, comme lorsqu'une baisse des cotisations sociales a été compensée par une hausse du taux normal de la TVA et de la CSG sur les revenus financiers.

Les assiettes fiscales et leur évolution dépendant du déflateur du PIB impliquent que la TVA, qui porte sur la consommation, réagit plutôt au déflateur de la consommation. Si celui-ci croit plus vite que le déflateur du PIB, il y a un risque que les dépenses indexées sur la consommation croissent davantage que les recettes liées à la production et aux revenus.

Scénarios : choc de demande vs choc d'offre (énergie)

Le tableau 2 compare l'effet d'un choc positif de demande mondiale à celui d'un renchérissement du pétrole, selon le modèle Mésange. Dans les deux cas, les prix augmentent. Mais si l'inflation est d'origine demande, l'augmentation des assiettes fiscales en volume soutient les recettes. En revanche, si l'inflation est importée via l'énergie, la hausse des prix s'accompagne d'un recul du PIB réel et donc d'assiettes fiscales plus faibles en volume.

Durée de l'inflation et effets cumulatifs

Si l'inflation est durablement plus forte, on peut considérer que la plupart des prix s'ajustent, plus ou moins vite, à la hausse, notamment les prix des actifs, ce qui majore les recettes fiscales telles que les droits de mutation. Les recettes publiques autres que les prélèvements obligatoires, comme les dividendes tirés par l'Etat de ses participations dans des entreprises, sont majorées elles aussi.

S'agissant des dépenses publiques, beaucoup sont indexées de fait, si ce n'est de droit, sur les prix à la consommation. On peut considérer que, si le taux d'inflation est durablement majoré d'un point, le taux de croissance des recettes et des dépenses primaires est lui‑même majoré chaque année de presque un point soit environ 0,5 point de PIB. Les charges d'intérêts de la dette publique ne sont en revanche pas affectées, si on met à part les emprunts indexés, du moins tant que les taux d'intérêt ne remontent pas.

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Points clefs à retenir pour la politique fiscale

L'effet mécanique de l'inflation sur la TVA existe mais dépend fortement de l'origine de l'inflation et de l'évolution des volumes (consommation, PIB).
La synchronisation des indexations et des votes budgétaires (septembre, janvier, lois rectificatives) conditionne l'impact réel de la hausse des prix sur les dépenses publiques.
Une partie de la dette étant indexée, l'inflation provoque une hausse immédiate de la charge d'intérêts pour ces titres, tandis que le reste de la dette supporte une hausse progressive des charges via le refinancement.
Des mesures discrétionnaires (ajustements budgétaires, protections sociales) peuvent réduire l'effet net sur le pouvoir d'achat mais augmentent les dépenses publiques.
Les leçons d'expériences passées (France 1995, Allemagne 2007, Danemark 1987) montrent que des baisses de cotisations compensées par des hausses de TVA peuvent améliorer emploi et compétitivité, selon le contexte macroéconomique.

Tableau synthétique : effets attendus d'une hausse d'inflation de 1 point

Effet	Année N (révision en sept.)	Année N+1
Recettes publiques (en point de PIB)	+0,3	+0,1 (supplémentaires via impôts sur bénéfices, TVA, IR)
Charges d'intérêt (en point de PIB)	+0,1 (indexation immédiate)	Progression liée au refinancement (4 Md€ → 8 Md€ → 20 Md€ sur 5 ans)
Coût indexation prestations sociales (valeur annuelle)	≈ 5 Md€ (≈0,2 pt PIB)	si durable, maintenu

En définitive, l'impact de l'inflation sur la TVA et le déficit public résulte d'une combinaison complexe : l'origine de l'inflation (demande vs offre), la composition des recettes et dépenses, les mécanismes d'indexation, la part de dette indexée et la possibilité d'interventions discrétionnaires. L'effet mécanique sur la TVA existe, mais son ampleur et sa pérennité dépendent de ces facteurs, et peuvent être contrebalancés par des hausses de charges d'intérêt et par l'augmentation des dépenses indexées.

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