Loi de Finances 2007 : Analyse et Perspectives

La XIIème législature a exercé ses responsabilités budgétaires dans un environnement économique contraint, marqué par une croissance qui a tardé à s’affermir. Les finances publiques ont démontré une grande sensibilité aux fluctuations de l’activité économique au cours des quinze dernières années.

Les recettes fiscales de l’État, en particulier, surréagissent souvent brutalement à la conjoncture, apportant une aisance budgétaire en période de reprise économique avant de se tarir violemment lorsque l’économie ralentit. Le graphique ci-dessous illustre l’ampleur croissante de ce phénomène et sa réversibilité.

Afin d’apprécier les marges de manœuvre budgétaires, il est utile de considérer comme exogènes les évolutions annuelles du prélèvement sur recettes au profit de l’Union européenne et la croissance des ressources non fiscales.

Il ne faut pas en déduire que l’environnement économique qui a présidé aux choix budgétaires entre 2002 et 2007 ait été singulièrement défavorable. Dans l’ensemble, à l’inverse, il devrait se révéler légèrement supérieur au potentiel de notre économie. À long terme, en effet, les ressources de l’État évoluent au même rythme que la richesse nationale (c'est-à-dire selon le taux de croissance potentielle de l’économie).

Dès lors, les allégements fiscaux mis en œuvre depuis le début des années 2000 ont probablement stimulé l’économie et, ainsi, le rendement même des impôts. L’exemple le plus probant est sans doute l’impôt sur le revenu.

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Si la somme de la hausse des dépenses et de la baisse des impôts d’une année sur l’autre dépasse ce montant, les finances de l’État sont structurellement dégradées. En 2001, en revanche, la somme des dépenses supplémentaires et des nouvelles baisses d’impôts (9,1 + 13,2 milliards d'euros) a été supérieure de 2,5 milliards d'euros au surplus spontané de recettes. C’est de ce montant que s’est dégradé le déficit du budget général de l’État cette année-là.

Une évidence saute aux yeux : la précédente majorité a distribué, en hausse de dépenses ou en baisse d’impôt, 42% de plus que l’actuelle majorité. Dès lors, en dépit d’une conjoncture comme on l’a vu exceptionnelle, le déficit apparent s’est dégradé de 6,8 milliards d'euros durant la période, soit de 1,4 milliard d'euros par an.

Mieux, en réduisant la croissance des dépenses entendues au sens large de 20% entre 1998-2002 et 2003-2007, grâce en particulier au gel entre 2003 et 2006, puis à la réduction en volume des dépenses du budget général de l’État, la nouvelle majorité a su s’attaquer au principal facteur d’inertie des finances publiques.

Cet exercice est certes synthétique dans la mesure où l’environnement économique effectif joue sans doute, et naturellement, un rôle décisif dans l’élaboration des choix budgétaires, les pressions dépensières devenant presque irrésistibles lorsque la croissance redonne d’amples marges de manœuvre budgétaire. En témoignent notamment les désastreux débats sur les « cagnottes » budgétaires.

Votre Rapporteur général, en suggérant la règle des 10 milliards d'euros, tient à promouvoir une approche de la politique budgétaire indépendante du cycle économique. Une approche de ce type, consciente de la nature cyclique de l’économie permet seule de fonder des choix responsables assurant la priorité du désendettement par un retour structurel, donc durable, vers l’équilibre budgétaire.

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En moyenne entre 2002 et 2007, 80% des mesures fiscales (mesurées en terme de coût (8) pour les finances publiques) d’une année ont résulté d’un texte autre que la loi de finances initiale de l’année concernée. En préemptant par avance une part croissante des marges de manœuvre de l’année, elle tend à contraindre les arbitrages budgétaires jusqu’à priver la loi de finances initiale de son rôle propre de détermination de l’équilibre budgétaire de l’année.

Votre Rapporteur général remarquait lors de l’examen du projet de loi de finances pour 2006 que, dans la mesure où, d’une part, l’évolution des dépenses limitée à l’inflation (« norme zéro en volume ») engage de l’ordre de 5 milliards d'euros chaque année et, d’autre part, les modalités d’indexation de l’essentiel des prélèvements sur recettes au profit des collectivités territoriales aboutissent à grever un milliard d'euros supplémentaire, la règle des 10 milliards d'euros, c'est-à-dire la stabilisation du déficit durable, impose que « toute baisse d’impôts supplémentaire (a fortiori au- delà de 4 milliards d'euros) doit être gagée par une baisse équivalente de dépenses, ce qui impose d’aller au- delà du gel en volume des charges de l’État ».

Or, compte tenu du coût de la réforme fiscale décidée à l’automne 2005 -6,4 milliards d'euros d’allégements pour 2007 votés dans la loi de finances initiale pour 2006 (n° 2005-1719 du 30 décembre 2005) - ainsi que de l’impact résiduel des mesures votées antérieurement (avec notamment le dégrèvement de taxe professionnelle sur les investissements nouveaux réalisés entre début 2004 et fin 2005 évalué à - 0,8 milliard d'euros), 7,1 milliards d'euros de baisses d’impôt ont déjà été distribués avant le vote du budget 2007.

Le Gouvernement a fait le choix de proposer une augmentation des dépenses du budget général de l’État inférieure à l’inflation. Par ailleurs, 1,4 milliard d'euros viennent couvrir des dépenses assumées par d’autres organismes publics.

Enfin, compte tenu de la décision généreuse de renouveler pour 2007 les règles d’indexation des principaux prélèvements sur recettes au profit des collectivités territoriales définies dans le contrat de croissance (inflation plus un tiers de la croissance en 2006) (14), qui coûte 1,3 milliard d'euros supplémentaire à l’État, les dépenses nouvelles en 2007 devraient atteindre 5,0 milliards d'euros.

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Dans l’ensemble, le projet de loi de finances organise ainsi la distribution de seulement 5,0 milliards d'euros en 2007. Les nouveaux allégements de charges sociales coûtent ainsi 0,3 milliard d'euros en 2007. Au total, en 2007 (16), 11,8 milliards d'euros devraient être dépensés.

L’article premier du projet de loi de finances renouvelle l’autorisation annuelle de percevoir les impôts, élément essentiel de la tradition démocratique selon laquelle l’impôt n’est légitime que parce qu’il est librement consenti par la Nation. Il revient donc au Parlement d’exprimer ce consentement qui, par nature, ne peut être que précaire et doit être réitéré régulièrement.

Le I du présent article autorise la perception des impôts, produits et revenus affectés à l’État, aux collectivités territoriales, aux établissements publics et organismes divers habilités à les percevoir. Les recettes du budget général sont décrites de façon précise : les évaluations relatives à l’année concernée s’appuient sur une révision des recettes de l’année en cours, présentée concurremment à celle de la loi de finances initiale.

De plus, les développements explicatifs inclus dans le tome I de l’annexe budgétaire des « voies et moyens » se sont considérablement développés depuis le début des années 1990. Votre Rapporteur général rappelle que le tome II de la même annexe comporte une présentation exhaustive des « dépenses fiscales », conformément aux dispositions de l’article 32 de la loi de finances pour 1980.

En premier lieu, le tome II de l’annexe des voies et moyens est enrichi de la précision du nombre de bénéficiaires de chaque mesure fiscale (lorsque ce nombre est connu) et d’indications sur le degré de fiabilité du chiffrage de l’impact budgétaire de la mesure et sur la méthode de chiffrage retenue (simulation, reconstitution à partir de données de la Direction générale des impôts, reconstitution à partir de données extérieures). Pour la première fois, les dates de création et de dernière modification « substantielle » des dépenses fiscales sont mentionnées.

Surtout, certains allégements applicables en matière d’impôts directs locaux sont désormais pris en compte, à condition qu’ils aient un impact direct sur les ressources et les charges de l’État sous forme de versement au bénéficiaire d’une allocation compensatrice (par exemple les exonérations de taxe foncière ou de taxe d’habitation) ou d’un dégrèvement au profit du contribuable (par exemple les dégrèvements de taxe professionnelle). Il s’agit là d’un indéniable progrès dans le sens d’une meilleure appréhension de la fiscalité locale dérogatoire (1).

En second lieu, en application du b du 5° de l’article 51 de la LOLF, les projets annuels de performance de chaque programme contiennent désormais une évaluation des dépenses fiscales concourant au programme. Les rapporteurs spéciaux sont ainsi mis en mesure non seulement de mieux appréhender les moyens alloués aux différentes politiques publiques, mais aussi de chercher à évaluer l’efficacité et la pertinence de nombreuses dispositions fiscales dérogatoires.

Le 6° de l’article 51 de la LOLF impose désormais de justifier les prévisions de recettes des budgets annexes et des comptes spéciaux. L’examen des « bleus » annexés au présent projet de loi de finances permet de constater les progrès réalisés en ce domaine, même si les justifications de certaines recettes des comptes spéciaux restent insuffisamment renseignées.

Le 1° de l’article 51 de la LOLF prévoit que la liste doit être étendue aux taxes affectées à toutes les personnes morales autres que l’État. Agissant par anticipation, le Gouvernement est parvenu à retracer dans le projet de loi de finances pour 2002 le produit attendu en 2002 des impositions affectées aux organismes du secteur social, puis, dans le projet de loi de finances pour 2003, l’évaluation des taxes affectées aux collectivités locales autres que celles dont le produit est inscrit dans le compte d’avances sur le produit des impositions locales (Avances aux collectivités territoriales).

On peut regretter que les produits de certaines impositions locales soient toujours exclus de la liste, au motif que ces évaluations « sont déjà intégrées au projet de loi de finance », dans l’état A. Nonobstant les marges de progrès qui subsistent, il faut se réjouir de disposer désormais d’un tableau quasi exhaustif du produit effectif et prévisionnel des impositions affectées.

Le tableau suivant présente une vue d'ensemble des impositions affectées :

Entre 2006 et 2007, les crédits de paiement ouverts par voie de fonds de concours augmenteraient de 6%, soit 225,1 millions d’euros.

La règle générale reste l’application des dispositions fiscales à compter du 1er janvier 2007 (alinéa 3). La Commission a examiné un amendement présenté par M. Augustin Bonrepaux, tendant à supprimer l’article premier du code général des impôts qui pose le principe du plafonnement des impôts directs en fonction du revenu.

Ce dispositif de plafonnement des impositions en fonction du revenu parachève l’œuvre de remise en cause de la progressivité du système fiscal et de démantèlement de l’impôt de solidarité sur la fortune (ISF) que poursuivent la majorité et le Gouvernement de manière constante depuis 2002. À travers lui, les 10.000 personnes les plus aisées bénéficieront d’un cadeau fiscal de 250 millions d’euros. Il convient donc de le supprimer.

Votre Rapporteur général a rappelé que deux amendements adoptés lors de la discussion de l’article 74 de la loi de finances pour 2006 ont permis d’atteindre une solution équilibrée. L’État assume à lui seul la restitution lorsque l’impôt sur le revenu et/ou l’ISF contribuent à eux seuls au franchissement du plafond de 60% des revenus.

Par ailleurs, afin de faire bénéficier rapidement les contribuables de la baisse de l'impôt sur le revenu prévue par la loi de finances pour 2006, il est proposé de réduire de 8 % le montant des acomptes provisionnels ou des prélèvements mensuels.

Les limites des tranches du barème seraient indexées à hauteur de l’évolution de l’indice des prix hors tabac prévue en 2006, soit 1,8%. La présente indexation s’appliquerait au nouveau barème adopté dès la loi de finances initiale pour 2006 pour l’imposition des revenus perçus en 2006.

Le quotient familial vise à corriger la progressivité du barème de l’impôt en fonction des charges de famille du foyer fiscal. À une part pour les contribuables célibataires, divorcés ou veufs, ou deux parts pour les contribuables mariés, s’ajoute un nombre de demi-parts additionnelles qui varie selon le nombre des enfants à la charge du contribuable.

Le ressaut constaté entre 2006 et 2007 s’explique par le fait que le revenu net imposable (après abattement de 10% et 20% pour les revenus 2005 et après abattement de 10% pour les revenus 2006) a été mécaniquement augmenté avec la suppression de l’abattement de 20% qui a été intégré dans le barème.

Cette réduction d’impôt ne peut toutefois excéder la perte liée au plafonnement du quotient. Les lois de finances pour 1991, 1992 et 1993 ont revalorisé ce montant, le portant à 758 euros (4.970 francs).

Les contribuables bénéficieraient d’une décote égale à la différence entre 414 euros et la moitié de leur cotisation d’impôt (4 du I de l’article 197 du code général des impôts). Ils entrent dans le champ d’application de la décote lorsque leur cotisation d’impôt est inférieure à un montant égal, pour l’année 2006, à 814 euros et, pour l’année 2007, à 828 euros(2).

Le tableau suivant présente le premier revenu net imposable (après abattement de 10% au titre des frais professionnels) et le dernier revenu net imposable permettant de bénéficier de la décote en fonction du nombre de parts du foyer en 2006.

Le nombre de foyers fiscaux situés dans le champ d’application de la décote s’est établi à 12,93 millions en 2005 au titre des revenus 2004.

Il est égal au plafond de la déduction du revenu imposable de la pension alimentaire versée à un enfant majeur (2° du II de l’article 156 du code général des impôts). Cet abattement serait porté à 5.495 euros.

Les contribuables qui le souhaitent peuvent également acquitter leur impôt par prélèvements mensuels effectués chaque mois de janvier à octobre. Chaque prélèvement est égal au dixième de l'impôt dû l'année précédente au titre des revenus perçus l'avant-dernière année.

En prévoyant de réduire les acomptes provisionnels ainsi que les prélèvements mensuels dès le début de l'année, le présent article propose de permettre aux contribuables de bénéficier de la baisse du poids de l'impôt sur le revenu dès les premiers paiements au titre de l'impôt sur le revenu 2007, sans attendre la régularisation intervenant après le traitement de la déclaration des revenus perçus en 2006 et mise en recouvrement du rôle.

Les services sociaux chargés de ces actions devront s’assurer de leur coordination avec les mesures d’action sociale qui pourraient être déjà mises en oeuvre. La MASP interviendra en amont du dispositif judiciaire, mais également en aval : elle pourra en effet « être ouverte à l’issue d’une mesure d’accompagnement judiciaire (MAJ) arrivée à échéance » pour en faciliter la sortie.

Un contrat sera conclu entre la personne bénéficiaire de la MASP et le département, pour une durée de six mois à deux ans renouvelable dans la limite d’une durée totale de quatre ans. Avant tout renouvellement, le contrat devra faire l’objet d’une évaluation.

Le bénéficiaire du contrat pourra autoriser le département à percevoir et à gérer pour son compte tout ou partie des prestations sociales qu’il perçoit, en les affectant en priorité au paiement du loyer et des charges locatives en cours. Rien n’oblige que ce soit un travailleur social qui exerce cette fonction de perception et de gestion des prestations sociales pour le compte de la personne.

C’est évidemment le département qui déterminera les modalités d’organisation et de fonctionnement du nouveau dispositif. A ce titre, il pourra déléguer la mise en œuvre de tout ou partie des MASP à d’autres organismes, notamment à des CCAS ou CIAS, des organismes débiteurs de prestations sociales - par exemple la CAF - ou à des associations assurant des mesures d’accompagnement social, y compris des UDAF.

Ainsi, en cas de refus par l’intéressé de signer le contrat ou de non respect de ses clauses, le président du conseil général peut demander au juge d’instance que soit procédé au versement direct, chaque mois, au bailleur, des prestations sociales dont l’intéressé est bénéficiaire à hauteur du montant du loyer et des charges locatives dont il est redevable.

Le procureur de la République qui jouera en quelque sorte un rôle de filtre, appréciera l’opportunité de saisir le juge des tutelles aux fins d’ouverture d’une mesure d’accompagnement judiciaire (MAJ) ou encore d’une tutelle ou d’une curatelle.

Elle se distingue donc des régimes de protection juridique (tutelle, curatelle, sauvegarde de justice) et vise un autre public : les personnes dont la santé ou la sécurité est compromise du fait des difficultés qu’elles éprouvent à gérer leurs prestations sociales. La MASP s’étant avérée insuffisante, un accompagnement judiciaire prononcé par le juge des tutelles peut constituer une réponse adaptée aux difficultés que ces personnes éprouvent.

La MAJ porte sur la gestion des prestations sociales choisies par le juge des tutelles. Celles-ci sont perçues par le mandataire judiciaire à la protection du majeur à qui la mesure a été confiée. Ce dernier exerce également une action éducative tendant à rétablir les conditions d’une gestion autonome des prestations sociales dont la personne bénéficie.

Cette articulation entre dispositif social et dispositif judiciaire implique un partenariat entre les autorités judiciaires et le président du conseil général et ses services sociaux. Mais également entre ces derniers et les mandataires judiciaires à la protection des majeurs, par exemple dans le cadre de la mise en œuvre de la MASP « aval ».

La loi prévoit que chaque département transmet à l’Etat les données agrégées portant sur la mise en œuvre de la MASP. Les résultats de l’exploitation de ces données seront restitués aux départements et seront régulièrement publiées.

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