Loi de Finances 1999 : Analyse Détaillée et Implications

La loi de finances pour 1999, adoptée le 18 décembre 1998, a fait l'objet d'un examen attentif par le Conseil constitutionnel, suite à des recours déposés par plus de soixante députés et sénateurs. Cette loi, essentielle pour la gestion budgétaire de l'État, a soulevé des questions de conformité constitutionnelle et a engendré des débats importants sur divers aspects de la politique fiscale et économique.

Avis des Députés Saisissants

Selon les députés saisissants, la loi de finances pour 1999 ne respecterait pas pleinement l'obligation qui résulte de la décision n° 97-395 DC du 30 décembre 1997 relative à la loi de finances pour 1998. En particulier, les députés critiquent le rattachement aux recettes non fiscales de l'Etat des recettes correspondant à l'article 6 de la loi du 31 juillet 1949.

Il convient de souligner, en premier lieu, que la loi de finances pour 1999 tire toutes les conséquences de la décision précitée, en inscrivant en recettes du budget général 6,7 MdF correspondant à l'article 6 de la loi du 31 juillet 1949 et en majorant les crédits de divers chapitres des services financiers d'un montant total de 11,1 MdF correspondant aux deux procédures en cause.

Cette imputation s'explique par le fait que la ligne 309 comportait jusqu'à présent le montant net des frais d'assiette et de recouvrement des impôts et taxes perçus au profit des collectivités locales, après déduction du prélèvement effectué au titre de l'article 6 de la loi du 31 juillet 1949, qui ne représentait qu'environ un tiers du total.

Au demeurant, aucune disposition de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 ne fixe de règle en ce qui concerne la présentation de l'état A et la répartition des ressources du budget général qu'il évalue. Enfin, on rappellera que le montant total des prélèvements obligatoires et le pourcentage du produit intérieur brut qu'il représente ne constituent pas des éléments qu'il appartient à la loi de finances de fixer ou de prévoir en application de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959.

Les prélèvements obligatoires, en effet, recouvrent à plus de 80 % des ressources qui ne sont pas perçues au bénéfice du budget de l'Etat (cotisations sociales, impôts locaux).

Réintégration des Recettes et Dépenses Extrabudgétaires

L'article 110 de la loi de finances pour 1996 (n° 95-1346 du 30 décembre 1995) a prescrit la réintégration, à compter du projet de loi de finances pour 1997, des recettes et dépenses extrabudgétaires de toutes les administrations de l'Etat.

On soulignera, en second lieu, que le Parlement a pu disposer, dans le cadre de l'examen du projet de loi de finances pour 1999, d'informations précises et détaillées sur les « comptes de tiers » des services financiers, grâce notamment aux réponses fournies aux questionnaires des commissions.

Enfin, il convient de rappeler, comme le font au demeurant les rapports des commissions des finances, que la réintégration des fonds extrabudgétaires des services financiers est en voie d'achèvement, alors que les dispositifs en cause sont, pour la plupart, anciens et complexes, de sorte qu'il s'agit d'un processus techniquement difficile.

S'agissant plus particulièrement du compte de tiers 451, cité par les requérants, les précisions suivantes peuvent être apportées : ce compte enregistre des recettes issues de remises et commissions versées par les établissements financiers (Caisse des dépôts et consignation, Caisse nationale de prévoyance), pour 90 % des recettes, et de l'activité de gestion des comptes de dépôt, pour 10 % des recettes.

Les dépenses du compte portent sur des crédits de rémunération et de fonctionnement du réseau du Trésor public. Les fonds extrabudgétaires (solde du compte 466-171, compte 451) qui n'ont pas encore été réintégrés dans le budget général ne représentent qu'un montant limité (1,2 MdF au total, soit environ 0,07 % des dépenses) et sont par nature équilibrés en recettes et en dépenses.

Prélèvements sur Recettes et Dotation Globale de Fonctionnement

Ils estiment que certains des prélèvements sur recettes prévus par la loi de finances pour 1999 ne respectent pas les conditions fixées par la décision du Conseil constitutionnel n° 82-154 DC du 29 décembre 1982 et devraient en conséquence être traités comme des dépenses budgétaires.

La conformité du traitement réservé à la dotation globale de fonctionnement a été confirmée ultérieurement par le Conseil constitutionnel dans la décision n° 89-268 DC du 29 décembre 1989 : les sénateurs requérants faisaient valoir qu'une disposition modifiant les conditions de la répartition entre communes de la dotation globale de fonctionnement n'avait pas sa place en loi de finances.

On peut, par ailleurs, relever que la réduction des droits de mutation, également opérée dans la loi de finances pour 1999, a quant à elle donné lieu à un traitement par dépense budgétaire afin de ne pas créer une nouvelle catégorie de prélèvement sur recette.

Les exonérations, réductions ou plafonnement votés par le Parlement en matière de fiscalité locale génèrent de moindres recettes et constituent à ce titre une charge nette incombant par nature aux collectivités affectataires de l'impôt, à savoir les collectivités locales.

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Lorsque l'Etat est conduit à compenser les pertes de recettes que ces mesures fiscales engendrent, le mécanisme des prélèvements sur recettes peut être légitimement utilisé : il traduit le reversement aux collectivités locales d'une fraction des recettes de l'Etat en vue de compenser le « manque à gagner » qu'elles supportent et de leur permettre de faire face aux charges qui leur incombent.

Les évaluations de recettes et de dépenses du compte n° 902-24 pour 1999 répondent à cette définition. En effet, et comme il a été indiqué tant au Sénat qu'à l'Assemblée nationale, les recettes tirées du transfert au secteur privé de la majorité du capital du Crédit lyonnais seront affectées à l'Etablissement public de financement et de réalisation, qui a été chargé par la loi n° 95-1251 du 28 novembre 1995 de gérer le soutien financier apporté par l'Etat au Crédit lyonnais dans le cadre du cantonnement de certains de ses actifs et de leur réalisation (« défaisance »).

En ce qui concerne la société Aérospatiale, la privatisation sera d'abord effectuée par dilution de la part de l'Etat dans le cadre du rapprochement avec Matra Hautes Technologies.

Quotient Familial et Politique Familiale

Ils estiment que ce plafonnement crée, entre foyers fiscaux, des inégalités injustifiées. De manière générale, il convient, d'abord, d'observer que la politique de solidarité nationale en faveur de la famille, dont la mise en uvre traduit l'exigence constitutionnelle résultant du dixième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946, peut revêtir des modalités diverses.

Comme le relève le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 97-393 DC du 18 décembre 1997, il appartient au législateur de choisir entre plusieurs types d'aides, lesquelles sont susceptibles de prendre la forme de prestations directes ou indirectes, apportées aux familles tant par les organismes de sécurité sociale que par les collectivités publiques.

Au nombre de ces différents types de mesures figure le mécanisme du quotient familial. Dans le cadre du pouvoir d'appréciation qui lui appartient, le législateur peut en particulier décider de réserver ces aides aux familles qui en ont le plus besoin. C'est ce dernier choix qu'a fait le Gouvernement, à travers les nouvelles modalités de la politique familiale arrêtées le 12 juin 1998, lors de la conférence sur la famille.

Contrairement à ce que soutiennent les requérants, cette réduction de l'avantage fiscal lié au quotient familial ne méconnaît pas le principe de progressivité qui régit l'impôt sur le revenu. La démarche adoptée par le législateur est, au contraire, de nature à le conforter, puisque l'avantage du quotient familial croît avec le montant du revenu. Quant au principe de la « redistribution horizontale » évoquée par les requérants, il n'a pas de portée normative, sauf à considérer qu'il exprime la nécessité, résultant du dixième alinéa du Préambule, d'une politique de solidarité familiale.

Le principe d'égalité ne saurait, en effet, interdire au législateur de remettre en cause les modalités d'imposition des contribuables selon leur situation de famille et la composition de cette dernière. En l'espèce, le problème n'est pas d'apprécier si le quantum de l'avantage lié aux enfants à charge permet d'assurer une taxation équitable entre les familles et les célibataires.

La réponse ne peut être que positive, sauf à refuser toute marge d'appréciation au législateur en vue de concilier la politique familiale et le principe de l'égalité des citoyens devant les charges publiques. Au demeurant, c'est également en vain qu'ils font valoir que la disposition critiquée aboutirait à doubler l'effet de la différence de traitement entre la famille monoparentale et le couple monoactif avec un enfant.

C'est ainsi que, depuis l'origine, les familles monoparentales bénéficient pour le premier enfant à charge d'une part (au lieu d'une demi-part pour le premier enfant à la charge d'un couple). Cet avantage n'était, dans un premier temps, pas limité.

TVA et Égalité Entre Entreprises

Les députés, auteurs de la première saisine, estiment que le quintuplement du seuil de franchise de TVA en matière d'achat-revente va créer une rupture d'égalité entre entreprises dans certains secteurs d'activité, notamment celui du bâtiment où ces activités sont difficilement dissociables de celles consistant à fournir des prestations de services.

Sur le plan constitutionnel, en effet, la seule question pertinente est de savoir si le dispositif contesté introduit une rupture caractérisée de l'égalité devant les charges publiques. C'est ainsi que le Conseil constitutionnel a considéré que le législateur peut tenir compte de la nature particulière de l'activité des diverses catégories de travailleurs indépendants pour édicter les règles fiscales qui leur sont applicables et qu'en conséquence les règles relatives au forfait ou au régime fiscal des plus-values professionnelles peuvent différer selon les catégories professionnelles (n° 83-164 DC du 29 décembre 1983).

Au cas particulier, les saisissants avaient critiqué la baisse de la limite du forfait pour les seuls exploitants agricoles, ce qui se traduisait par une taxation de certaines plus-values qui étaient précédemment exonérées alors que d'autres catégories, et notamment les commerçants, continuaient d'y échapper.

En l'espèce, le dispositif en cause a un objet simple : il s'agit de simplifier les obligations administratives des très petites entreprises. Pour cela, le législateur n'a fait que prendre en compte les catégories d'entreprises et les seuils du régime forfaitaire actuellement en vigueur.

En tout état de cause, l'exonération de TVA dont bénéficieraient les artisans qui pourraient revendiquer, grâce à des achats-reventes, le seuil de 500 000 F et non celui de 175 000 F, ne leur donnerait pas nécessairement un « avantage concurrentiel. ».

En effet, la franchise fait perdre à l'assujetti le droit à déduction sur ses achats et immobilisations, ce qui réduit considérablement l'avantage et peut même en faire un handicap.

Impôt de Solidarité sur la Fortune (ISF)

L'article 15 insère, dans le code général des impôts, un article 885 G bis fixant de nouvelles règles pour la taxation à l'impôt de solidarité sur la fortune des biens ou droits dont la propriété est démembrée, afin de lutter contre certaines formes d'évasion fiscale.

Enfin, l'article 18 de la loi déférée prévoit que, lors du dépôt de la déclaration d'impôt de solidarité sur la fortune, les contribuables concernés devront joindre les pièces nécessaires à la justification des dettes dont le montant aura été déduit.

Tout en admettant que la progressivité des tranches de l'ISF n'est pas contraire à l'article 13 de la Déclaration des droits de l'homme de 1789, les députés, auteurs de la première saisine, se prévalent des dispositions de l'article 17 de la même déclaration pour en déduire que le taux adopté par l'article 13 de la loi déférée méconnaît le droit de propriété.

A leurs yeux, le respect du droit de propriété devrait conduire à fixer un plafond tel que l'ensemble des prélèvements sur le patrimoine ne devrait pas dépasser la moitié du revenu net que ce patrimoine est susceptible de produire.

Les sénateurs, auteurs de la seconde saisine, ajoutent, à l'encontre de l'article 15, que la capacité contributive se trouve, selon la jurisprudence du Conseil constitutionnel, entre les mains, non du nu-propriétaire, mais de ceux qui bénéficient des revenus ou avantages afférents aux biens dont la propriété est démembrée. Ils en déduisent qu'il convient de lier la perception des revenus procurés par un bien et l'assujettissement de ce bien à un impôt sur la fortune.

D'autres critiques sont dirigées contre l'article 18. Les députés requérants lui font grief de permettre des vérifications qui ne seraient pas entourées des garanties particulières de la procédure d'examen contradictoire de la situation personnelle.

En premier lieu, la jurisprudence n'énonce aucune règle faisant obstacle au choix d'un taux de 1,8 %. Ainsi la décision n° 83-164 DC du 29 décembre 1983, dont se prévalent les requérants, concerne l'exonération des biens professionnels pour l'impôt sur les grandes fortunes et juge que le législateur n'avait pas procédé à une appréciation manifestement erronée en fixant à 25 % du capital social le seuil à partir duquel les parts ou actions d'un dirigeant sont exonérées d'ISF.

Quant à la décision n° 91-298 DC du 24 juillet 1991, elle se limite à rejeter le moyen invoqué en précisant que la législation fiscale « ne saurait avoir pour conséquence, par ses effets sur le patrimoine des contribuables, de porter atteinte au droit de propriété ».

Le démembrement de propriété entre un nu-propriétaire et un usufruitier aboutit à éclater un bien entre deux patrimoines. Il devrait en résulter normalement la répartition de l'impôt patrimonial entre l'usufruitier et le nu-propriétaire en fonction de la valeur respective des droits de chacun.

Ces règles ont donc été maintenues pour l'ISF et ont même dû faire l'objet d'une validation interprétative, la Cour de cassation ayant jugé que, dans le silence du texte, le principe de l'imposition répartie s'imposait (Cass. com.). Il est donc clair que si la décision de 1981 a validé la possibilité de s'écarter de l'imposition répartie, elle n'a pas entendu établir un lien entre l'imposition sur la pleine propriété et la perception des revenus ou des fruits du bien concerné.

Mais, contrairement aux affirmations des requérants, l'article ne vise nullement à inverser les règles jusqu'à présent en vigueur lorsque la propriété d'un bien est démembrée. On relèvera, d'abord, avec le rapporteur général de la commission des finances du Sénat, que l'obligation contestée peut être considérée comme une simple extension à l'ISF de la règle qui s'applique déjà aux dettes du défunt pour le calcul des droits de mutation à titre gratuit.

Comme le soulignent à bon droit les requérants, ces dispositifs ont pour objet de lutter contre certaines formes d'évasion fiscale.

Décryptage de la loi de finances 2022

Principales dispositions fiscales de la loi de finances pour 1999

La loi de finances pour 1999 apporte plusieurs modifications au code général des impôts, touchant divers aspects de la fiscalité. Voici quelques-unes des principales dispositions :

Barème de l'impôt sur le revenu : Modification des tranches d'imposition et des taux applicables.
Demi-part additionnelle de quotient familial : Introduction d'une réduction d'impôt pour les contribuables bénéficiant d'une demi-part.
Réduction d'impôt pour les dons : Extension aux organismes participant au financement d'entreprises.
Bons de souscription de parts de créateur d'entreprise : Extension du régime fiscal favorable aux sociétés créées depuis moins de 15 ans.
Prélèvement sur les produits de placements : Augmentation du taux de certains prélèvements.
Extension du régime fiscal des micro-entreprises : Simplification des obligations fiscales pour les petites entreprises.

Extension du Régime Fiscal des Micro-Entreprises

La loi de finances pour 1999 a profondément remanié le régime fiscal des micro-entreprises, visant à simplifier les obligations déclaratives et à alléger la charge fiscale des petites entreprises. Les articles 50 à 52 ter, 101 à 102, 265, 282 à 282 ter, 302 ter à 302 septies et 1694 du code général des impôts sont abrogés, ainsi que les articles L. 5 à L. 9 du livre des procédures fiscales.

Les entreprises dont le chiffre d'affaires annuel n'excède pas 500 000 F hors taxes (pour les entreprises de vente de marchandises) ou 175 000 F hors taxes (pour les autres entreprises) sont soumises à un régime simplifié. Le résultat imposable est calculé en appliquant un abattement forfaitaire sur le chiffre d'affaires, de 70 % pour les activités de vente et de 50 % pour les autres activités.

Ce régime est toutefois soumis à certaines exclusions, notamment pour les contribuables qui exploitent plusieurs entreprises dont le total des chiffres d'affaires excède les limites fixées, les sociétés soumises à l'impôt sur les sociétés, et les opérations portant sur des immeubles ou des fonds de commerce.

Les contribuables concernés doivent porter directement le montant de leur chiffre d'affaires annuel sur la déclaration prévue à l'article 170 du code général des impôts, en y joignant un état conforme au modèle fourni par l'administration.

Les entreprises placées dans le champ d'application de ce régime peuvent opter pour un régime réel d'imposition, cette option étant valable cinq ans et reconductible tacitement.

Tableau récapitulatif des seuils et abattements pour les micro-entreprises

Type d'entreprise	Chiffre d'affaires annuel maximal	Abattement sur le chiffre d'affaires
Vente de marchandises	500 000 F HT	70 %
Autres entreprises	175 000 F HT	50 %

Taxe sur la Valeur Ajoutée (TVA)

La loi de finances pour 1999 apporte des modifications importantes en matière de TVA, notamment en ce qui concerne les franchises et les obligations déclaratives. L'article 293 B du code général des impôts est modifié, précisant les conditions d'application de la franchise de TVA pour les petites entreprises.

Les assujettis bénéficiant d'une franchise de taxe sont dispensés des obligations mentionnées au 3° du I de l'article 286 du code général des impôts, qui concernent les obligations déclaratives en matière de TVA.

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