Loi Organique Relative aux Lois de Finances : Contenu et Portée
Les lois de finances sont encadrées par la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), texte de nature organique qui en fixe le contenu, en détermine la présentation et en régit l’examen et le vote. Véritable constitution financière de l’État, la LOLF a réformé en profondeur la construction et le suivi du budget de l’État.
La LOLF propose un budget lisible, présenté par politiques publiques (sécurité, culture, éducation, justice, etc.) appelées « missions », et non plus exclusivement par nature de dépenses (personnel, fonctionnement, investissement, intervention, etc.).
Finances publiques et transparence
La LOLF propose en outre un budget axé sur la performance, c’est-à-dire précisant pour chaque politique publique des objectifs associés à des résultats attendus. Pour chaque programme sont ainsi déclinés une stratégie, des objectifs et des indicateurs de performance quantifiés. Ces éléments figurent dans les projets annuels de performances (PAP) annexés au projet de loi de finances. Sous l’autorité de son ministre, le responsable du programme (RPROG) s’engage sur cette base.
La LOLF permet enfin de disposer de comptes plus sincères : « L’État tient une comptabilité des recettes et des dépenses budgétaires et une comptabilité générale de ses opérations. En outre, il met en œuvre une comptabilité destinée à analyser les coûts des différentes actions engagées dans le cadre des programmes ». La comptabilité budgétaire se fonde, comme l’autorisation budgétaire, sur le principe d’annualité et permet de suivre et de restituer les dépenses au moment où elles sont engagées puis payées et les recettes au moment où elles sont encaissées. Elle rend ainsi compte des engagements pris au cours de l’exercice et dont le décaissement pourra intervenir sur un exercice ultérieur.
Elle rend compte des effectifs employés par l’État. La vision de caisse ne permet pas de mesurer les amortissements, les provisions, les stocks, etc.
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Encadrées par des règles constitutionnelles complétées par la loi organique du 1er août 2001 (LOLF), les conditions d’examen des lois de finances par l’Assemblée nationale se distinguent nettement de celles des autres projets de loi. Mobilisant un grand nombre de députés, le débat budgétaire reste, chaque année en automne, un moment fort de la vie parlementaire. Les crises intenses sont également l’occasion de débats financiers approfondis, comme l’illustre l’adoption de trois lois de finances rectificatives entre mars et juillet 2020 en lien avec les conséquences économiques de la pandémie de Covid-19.
L’article 34 de la Constitution dispose que « les lois de finances déterminent les ressources et les charges de l’État dans les conditions et sous les réserves prévues par une loi organique ». Les règles spécifiques qui leur sont applicables relèvent de la loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001 (LOLF) qui s’est substituée à l’ordonnance portant loi organique du 2 janvier 1959.
La loi organique n° 2021-1836 du 28 décembre 2021 relative à la modernisation de la gestion des finances publiques a réformé la LOLF, principalement à compter du dépôt du projet de loi de finances pour 2023, pour une première application aux lois de finances afférentes à l’année 2023. Les développements qui suivent tiennent compte de cette réforme, même si certaines dispositions antérieures de la LOLF pourraient encore s’appliquer à des lois de finances rectificatives afférentes à l’année 2022 (1).
La loi de finances est l’acte juridique qui prévoit et autorise le budget de l’État. Elle détermine, pour un exercice correspondant à l’année civile, la nature, le montant et l’affectation des ressources et des charges de l’État, ainsi que l’équilibre budgétaire et financier qui en résulte (LOLF, article 1er).
Le Gouvernement a le monopole de la présentation des lois de finances, qui ne peuvent résulter que de l’adoption d’un projet de loi (article 47 de la Constitution). En application de la loi organique du 28 décembre 2022 précitée, on distingue désormais quatre catégories de lois de finances :
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- la loi de finances de l’année ;
- les lois de finances rectificatives ;
- la loi de finances de fin de gestion, nouvellement créée ;
- la loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année, nouvelle dénomination de la loi de règlement.
Les lois de finances doivent présenter de façon sincère l’ensemble des ressources et des charges de l’État (LOLF, article 32), leur sincérité s’appréciant compte tenu des informations disponibles et des prévisions qui peuvent raisonnablement en découler.
I. LA LOI DE FINANCES DE L’ANNÉE
Préparée par le Gouvernement, la loi de finances de l’année voit sa présentation et son contenu précisément définis par la LOLF. Elle est examinée par le Parlement selon une procédure qui déroge, sur des points importants, à la procédure de droit commun d’examen des autres projets de loi.
A. UNE PRÉSENTATION ET UN CONTENU PRÉCISÉMENT DÉFINIS
La loi de finances de l’année comporte deux parties distinctes (LOLF, article 34) :
- la première partie autorise notamment la perception des impôts et comporte toutes dispositions relatives aux ressources, notamment fiscales, de l’État ; elle peut comporter les dispositions relatives aux impositions affectées à une personne morale autre que l’État (organismes de sécurité sociale, collectivités territoriales, autres tiers) ; elle comporte les dispositions relatives aux prélèvements sur recettes (au profit des collectivités territoriales et de l’Union européenne) (2), évalue chacune des ressources budgétaires, fixe les plafonds des dépenses et arrête les données générales de l’équilibre budgétaire présentées dans un tableau d’équilibre) ;
- la seconde partie fixe notamment, pour chacune des missions du budget de l’État, le montant des crédits en distinguant les crédits de subventions aux opérateurs et ceux finançant des dépenses d’investissement et, par ministère, le plafond des autorisations d’emplois ; pour chaque mission, elle définit des objectifs de performance avec des indicateurs associés à ces objectifs et récapitule les montants des dépenses fiscales, des ressources affectées, des prélèvements sur recettes et des crédits des comptes spéciaux associés ; elle peut également comporter des dispositions « rattachées » à une mission affectant directement les dépenses budgétaires et des dispositions relatives à l’information du Parlement et au contrôle de celui-ci sur la gestion des finances publiques.
Elle comprend également un article liminaire présentant un tableau de synthèse retraçant l’état des prévisions de solde structurel et de solde effectif de l’ensemble des administrations publiques (LOLF, article 1er H). L’article liminaire comprend aussi l’état des prévisions de prélèvements obligatoires, d’endettement et de dépenses de l’État, des collectivités territoriales et de la sécurité sociale. Il estime les dépenses considérées comme des dépenses d’investissement pour l’ensemble des administrations publiques.
Les crédits du budget général de l’État sont présentés selon une nomenclature à trois niveaux :
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- la mission, ministérielle ou interministérielle ;
- les programmes ;
- les actions.
La mission, qui ne peut être créée qu’à l’initiative du Gouvernement, comprend un ensemble de programmes concourant à une politique publique définie relevant d’un ou plusieurs ministères. Un programme regroupe les crédits destinés à mettre en œuvre une action ou un ensemble cohérent d’actions relevant d’un même ministère et auquel sont associés des objectifs précis ainsi que des résultats attendus et faisant l’objet d’une évaluation (LOLF, article 7). Les actions constituent le troisième niveau de présentation des dépenses, dont la LOLF ne donne aucune définition précise. Elles n’ont qu’un caractère informatif et visent à mieux identifier les composantes des politiques publiques et à en retracer les coûts.
La présentation des crédits par titre (personnel, fonctionnement, charges de la dette, investissements, interventions, opérations financières) est indicative, sous réserve des dépenses de personnel (titre 2) qui sont plafonnées par programme.
Le budget général de l’État pour 2022 comprenait ainsi 33 missions regroupant 138 programmes, auxquels il convenait d’ajouter 2 budgets annexes et 26 comptes spéciaux (comptes d’affectation spéciale, comptes de concours financiers, comptes de commerce et comptes d’opérations monétaires).
Cette architecture budgétaire conforte le droit d’amendement des parlementaires. L’article 47 de la LOLF leur permet de modifier le montant et la répartition des crédits entre programmes d’une même mission, sous réserve de ne pas augmenter le plafond de crédits de celle-ci. En outre, l’article 34 de la LOLF leur permet d’introduire et de modifier les objectifs et indicateurs de performance associés à chaque mission.
Le projet de loi de finances est nécessairement accompagné de nombreuses annexes destinées à assurer une bonne information des parlementaires :
- les projets annuels de performances (PAP) (ou « bleus » budgétaires) présentent pour chaque mission les crédits de chacun de ses programmes pour l’année en cours, l’année considérée et les deux années suivantes, en précisant pour chaque action les objectifs et les indicateurs de performances qui leur sont associés ;
- les annexes informatives (ou « jaunes » budgétaires) : par exemple le rapport relatif à l’État actionnaire, le rapport relatif à la mise en œuvre et au suivi des investissements d’avenir, le rapport sur l’état de la fonction publique et les rémunérations, le rapport sur les relations financières avec l’Union européenne, le rapport sur les autorités publiques indépendantes, etc ;
- les documents de politique transversale, de couleur orange, présentent de façon détaillée certaines politiques relevant de plusieurs ministères (ex : sécurité routière, outre-mer, égalité entre les femmes et les hommes, tourisme) concernant des programmes relevant de différentes missions. Ils développent la stratégie mise en œuvre, les crédits, objectifs et indicateurs y concourant. La liste de ces 14 documents figure à l’article 128 de la loi de finances rectificative pour 2005, modifié à plusieurs reprises ;
- l’annexe dite des « voies et moyens » retrace l’ensemble des évaluations de recettes de l’État et des dépenses fiscales ;
- le rapport portant sur la situation des finances publiques locales, présentant notamment l’évolution des charges locales résultant des transferts de compétences et, pour chaque allégement facultatif de fiscalité locale, le nombre de délibérations en vigueur ;
- d’autres documents budgétaires permettent notamment de replacer le projet de budget dans son contexte économique, social et financier : rapport économique, social et financier ; rapport sur les comptes de la Nation.
En outre, en application de la loi organique du 28 décembre 2021 précitée, sans qu’il constitue un document expressément associé au projet de loi de finances, le Gouvernement présente, avant le début de la session ordinaire, un rapport analysant la trajectoire, les conditions de financement et la soutenabilité de la dette publique, qui peut donner lieu à un débat en séance publique.
En application de la révision constitutionnelle de juillet 2008 et de la loi organique du 15 avril 2009, le projet de loi de finances est également accompagné d’une annexe présentant l’ensemble des évaluations préalables des mesures qu’il propose, qui constituent l’équivalent des études d’impact des projets de loi non financiers. Ne constituant pas une étude d’impact au sens strict, cette annexe ne peut faire l’objet de la contestation devant la Conférence des présidents prévue en application de l’article 47-1 du Règlement de l’Assemblée nationale.
B. UNE ÉLABORATION PAR LE SEUL GOUVERNEMENT
Le processus d’élaboration du projet de loi de finances et du budget de l’État relève exclusivement du Gouvernement, comme l’indique l’article 38 de la LOLF qui dispose que « sous l’autorité du Premier ministre, le ministre chargé des finances prépare les projets de loi de finances, qui sont délibérés en Conseil des ministres. »
Il commence dès le début de l’année précédant l’exécution du budget et représente un travail considérable de prévision et de négociations entre le ministère chargé du budget et les autres ministères. Avant son adoption par le Conseil des ministres, le projet de loi de finances est soumis, comme tout projet de loi, à l’avis du Conseil d’État (lequel n’est, jusqu’à présent, pas rendu public). Le projet de loi est ensuite délibéré en Conseil des ministres, à une date permettant son dépôt dans la limite du délai prévu à l’article 39 de la LOLF, à savoir au plus tard le premier mardi d’octobre de l’année précédant celle de l’exécution du budget.
1. DE NOUVEAUX ÉLÉMENTS D’ENCADREMENT
La loi de finances ne portant que sur une seule année en application du principe d’annualité budgétaire, sa préparation s’inscrit néanmoins de plus en plus dans le cadre d’une programmation pluriannuelle des finances publiques. Elle n’est plus, par ailleurs, un exercice strictement interne, depuis qu’une surveillance accrue des politiques budgétaires s’est mise en place dans le cadre de la zone euro et de l’Union européenne.
C’est pourquoi la loi organique du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques, désormais codifiée dans la LOLF, a modifié les procédures budgétaires conformément aux principes du Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG) au sein de l’Union économique et monétaire ratifié le 11 octobre 2012.
a) La programmation pluriannuelle des finances publiques
La loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 a prévu une nouvelle catégorie de lois de programmation qui, sans être stricto sensu des lois de finances, sont, s’agissant de leur objet, très proches de celles-ci : il s’agit des lois de programmation qui définissent « les orientations pluriannuelles des finances publiques », en s’inscrivant « dans l’objectif d’équilibre des comptes des administrations publiques » (avant-dernier alinéa de l’article 34 de la Constitution).
Ces lois de programmation, dont le contenu est déterminé par les articles 1er A à 1er G de la LOLF, sont examinées par le Parlement selon la procédure législative ordinaire. Elles portent sur une période de trois ans minimum, doivent préciser l’objectif à moyen terme d’équilibre de la situation budgétaire des administrations publiques, sous forme d’une cible de solde structurel des comptes de l’ensemble des administrations publiques. Elles doivent également définir la trajectoire pluriannuelle pour y parvenir, les modalités du mécanisme de correction mis en œuvre en cas de constatation d’un écart important par rapport à la trajectoire de solde structurel au moment de la loi de règlement, ainsi que les modalités de prise en compte de circonstances exceptionnelles. Elles fixent un objectif, exprimé en volume, d’évolution des dépenses des administrations publiques et une prévision, exprimée en milliards d’euros courants, de ces dépenses en valeur, en distinguant la part des dépenses d’investissement, et déclinent cet objectif et cette prévision par sous-secteur d’administration publique.
Elles fixent le montant maximal des crédits du budget général de l’État et des prélèvements sur les recettes de celui-ci, ainsi que les plafonds de crédits alloués aux missions du budget général de l’État. Leur est annexé un rapport qui donne lieu à approbation du Parlement, présentant notamment les hypothèses et les méthodes retenues pour établir la programmation, une présentation des principales dépenses publiques considérées comme des dépenses d’investissement, les modalités de calcul du solde structurel et les mesures visant à garantir le respect de la programmation.
Leur portée juridique a été précisée par le Conseil constitutionnel dans une décision du 13 décembre 2012 (décision n° 2012-658 DC, cons. 12) : « Considérant que les orientations pluriannuelles ainsi définies par la loi de programmation des finances publiques n’ont pas pour effet de porter atteinte à la liberté d’appréciation et d’adaptation que le Gouvernement tient de l’article 20 de la Constitution dans la détermination et la conduite de la politique de la Nation ; qu’elles n’ont pas davantage pour effet de porter atteinte aux prérogatives du Parlement lors de l’examen et du vote des projets de loi de finances et des projets de loi de financement de la sécurité sociale ou de tout autre projet ou proposition de loi ».
b) La surveillance communautaire des politiques budgétaires des États membres
La surveillance communautaire des politiques budgétaires s’inscrit, depuis 2011, dans le cadre du « semestre européen » : les États membres transmettent en principe aux autorités européennes leur programme de stabilité (ou de convergence pour les États non membres de la zone euro) ainsi que leu...
| Type de Loi de Finances | Description |
|---|---|
| Loi de Finances de l'Année | Prévoit et autorise le budget de l'État pour une année civile. |
| Lois de Finances Rectificatives | Modifient le budget en cours d'année en fonction des besoins. |
| Loi de Finances de Fin de Gestion | Nouveau type de loi, détails non fournis dans l'extrait. |
| Loi Relative aux Résultats de la Gestion | Approuve les comptes de l'année écoulée. |
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