Modernisation de la Gestion des Finances Publiques en France : Analyse de la Loi Organique du 28 Décembre 2021

La loi organique relative à la modernisation de la gestion des finances publiques, publiée au Journal officiel le 29 décembre 2021, marque une étape importante dans l'évolution du cadre de gouvernance des finances publiques en France. Issue d'une proposition de loi organique déposée par les députés Laurent Saint-Martin et Éric Woerth, ce texte vise à consolider le rôle du Parlement dans l'examen et le contrôle des finances publiques, renforcer la stratégie pluriannuelle des finances publiques et améliorer la lisibilité des textes financiers.

Dans sa décision n° 2021-831 DC du 23 décembre 2021, le Conseil constitutionnel a validé la quasi-intégralité de cette loi organique, confirmant ainsi sa conformité à la Constitution.

Il s’agira pour nous, dans cette étude, de présenter les principaux apports de la loi organique du 28 décembre 2021. Si la loi organique du 28 décembre 2021 ne bouleverse pas fondamentalement le cadre de gouvernance des finances publiques, elle vient apporter des « évolutions non négligeables ».

Renforcement de la Pluriannualité Budgétaire

Afin de mettre en œuvre les recommandations de la MILOLF concernant les lois de programmation des finances publiques, lesquelles déterminent les orientations pluriannuelles des finances publiques, elle procède à plusieurs ajustements du cadre organique organisant la pluriannualité budgétaire. La loi organique du 28 décembre 2021 cherche à renforcer la portée des orientations pluriannuelles des finances publiques au sein du processus budgétaire annuel.

Elle institue notamment un objectif d’évolution de la dépense des administrations publiques qui doit permettre de mieux identifier les engagements pris en matière de maîtrise des dépenses publiques. Ce compteur doit permettre de renforcer la place des orientations votées en loi de programmation des finances publiques au sein des discussions budgétaires annuelles et de rendre mieux compte de l’évolution de la dépense de l’ensemble des administrations publiques.

Ce nouvel outil sera présenté au sein du rapport économique, social et financier prévu par l’article 50 de la LOLF et annexé au projet de loi de finances de l’année. Enfin, on soulignera que la commission mixte paritaire n’a pas repris la proposition du Sénat de créer deux catégories de lois de programmation des finances publiques, les lois de programmation initiales et les lois de programmation rectificatives.

Afin de renforcer « la lisibilité et le poids du cadre pluriannuel » dans les discussions des projets de loi de finances, l’article 1er de la loi organique du 28 décembre 2021 vient compléter les informations figurant au sein des articles liminaires des lois financières.

La loi organique du 28 décembre 2021 consolide au sein de la LOLF les dispositions de la loi organique du 17 décembre 2012.

Rationalisation du Travail Parlementaire

La loi organique du 28 décembre 2021 vise également à permettre la rationalisation et l’amélioration du travail parlementaire en matière de finances publiques. Elle comporte de nombreuses mesures de simplification comme la consécration des « lois de finances de fin de gestion » ne comprenant pas de mesures fiscales.

Encadrées par des règles constitutionnelles complétées par la loi organique du 1er août 2001 (LOLF), les conditions d’examen des lois de finances par l’Assemblée nationale se distinguent nettement de celles des autres projets de loi. Mobilisant un grand nombre de députés, le débat budgétaire reste, chaque année en automne, un moment fort de la vie parlementaire.

L’article 34 de la Constitution dispose que « les lois de finances déterminent les ressources et les charges de l’État dans les conditions et sous les réserves prévues par une loi organique ». Les règles spécifiques qui leur sont applicables relèvent de la loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001 (LOLF) qui s’est substituée à l’ordonnance portant loi organique du 2 janvier 1959.

Les crises intenses sont également l’occasion de débats financiers approfondis, comme l’illustre l’adoption de trois lois de finances rectificatives entre mars et juillet 2020 en lien avec les conséquences économiques de la pandémie de Covid-19.

Principales Modifications Apportées par la Loi Organique

La loi organique du 28 décembre 2021 procède au changement d’appellation de la loi de règlement (A), apporte des modifications concernant la structure de la loi de finances de l’année (B), précise les règles concernant les reports de crédits (C) et instaure une nouvelle catégorie de loi de finances (D).

Changement d'appellation de la loi de règlement

L’article 2 de la loi organique du 28 décembre 2021 renomme la « loi de règlement » en « loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année » afin d’accroître la visibilité des travaux d’évaluation lors de l’examen de cette loi. Cette nouvelle appellation permet de mettre l’accent sur l’objet principal de cette catégorie de loi de finances : « L’évaluation des résultats de la gestion du gouvernement dans la mise en œuvre des politiques publiques telles que financées par l’autorisation parlementaire accordée en début d’année »4.

Structure de la loi de finances de l'année

Chaque année, la discussion de l’ensemble des ressources de l’État aura lieu en première partie de la loi de finances (art. 15). La première partie de cette loi pourra comporter « des dispositions relatives à l’assiette, au taux, à l’affectation et aux modalités de recouvrement des impositions de toutes natures affectées à une personne morale autre que l’État ».

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L’Assemblée nationale aurait voulu que la loi de finances puisse, dans sa seconde partie, « autoriser la ratification ou l’approbation des conventions internationales visant à éviter les doubles impositions, à lutter contre la fraude ou l’évasion fiscales ou à organiser l’assistance administrative en matière fiscale ».

Règles concernant les reports de crédits

Les crédits inscrits sur le titre des dépenses de personnel ne pourront pas faire l’objet d’un report sur l’année suivante. Mais cette disposition ne s’appliquera pas aux crédits issus de fonds de concours (art. 10). De plus, le texte issu de la commission mixte paritaire a conservé le mécanisme de plafonnement des reports de crédits qui avait été proposé par les sénateurs.

Par ailleurs, la loi organique du 28 décembre 2021 a repris un amendement du gouvernement adopté par l’Assemblée nationale qui supprime le recours à un décret de répartition pour répartir les crédits.

Nouvelle catégorie de loi de finances : la loi de fin de gestion

Avec la création de la « loi de fin de gestion », qui ne pourra comporter aucune disposition fiscale nouvelle, la loi organique du 28 décembre 2021 cherche à améliorer la qualité de la programmation et de la gestion budgétaires. Elle institutionnalise la pratique qui « tend à recentrer la dernière loi de finances rectificative de l’année sur la régulation des crédits budgétaires »6.

En application de la loi organique du 28 décembre 2022 précitée, on distingue désormais quatre catégories de lois de finances :

la loi de finances de l’année ;
les lois de finances rectificatives ;
la loi de finances de fin de gestion, nouvellement créée ;
la loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année, nouvelle dénomination de la loi de règlement.

Les lois de finances doivent présenter de façon sincère l’ensemble des ressources et des charges de l’État (LOLF, article 32), leur sincérité s’appréciant compte tenu des informations disponibles et des prévisions qui peuvent raisonnablement en découler.

Focus n° 8 - La LOLF

Règles Relatives à l'Affectation de Ressources

La loi organique du 28 décembre 2021 comporte des dispositions concernant les règles relatives à l’affectation de ressources. Elle adopte « une doctrine volontariste pour rationaliser le paysage de la fiscalité affectée à des tiers autres que les collectivités territoriales, leurs établissements publics et les organismes de sécurité sociale »7.

Actuellement, les tiers autres que l’État ont la possibilité d’être financés par l’affectation d’une taxe lorsqu’ils exercent des missions de service public. La nouvelle doctrine d’affectation prévue par la loi organique impose deux critères supplémentaires (art. 3). Le premier critère indique que le tiers doit disposer d’une personnalité morale. « L’objectif est de cesser d’affecter des taxes à des véhicules financiers pour lesquels les obligations de publicité et les facultés de contrôle sont très limitées ».

La loi organique reprend également le texte d’un amendement gouvernemental adopté par l’Assemblée nationale qui a pour objet de réserver au domaine des lois de finances les affectations de recettes dans l’objectif de conforter le principe d’universalité budgétaire9. Il est précisé que « l’affectation du produit d’une imposition de toute nature à un tiers ne peut résulter que d’une disposition de loi de finances » (art. 3).

Voici un tableau récapitulatif des principales catégories de lois de finances en France :

Type de Loi de Finances	Objectif Principal	Caractéristiques
Loi de Finances de l'Année (LFI)	Prévoit et autorise les ressources et les charges de l'État pour une année civile.	Votée chaque année, elle comprend deux parties : ressources et dépenses.
Lois de Finances Rectificatives (LFR)	Modifient en cours d'année les dispositions de la LFI.	Aussi appelées "collectifs budgétaires", elles ajustent le budget en fonction des besoins.
Loi de Finances de Fin de Gestion	Régule les crédits budgétaires en fin d'année.	Ne contient aucune disposition fiscale nouvelle, améliorant la programmation et la gestion budgétaires.
Loi Relative aux Résultats de la Gestion et Portant Approbation des Comptes de l'Année	Arrête le montant définitif des recettes et des dépenses et approuve les comptes de l'année.	Anciennement appelée "loi de règlement", elle évalue la gestion du gouvernement.

Amélioration de l'Information Parlementaire

La loi organique du 28 décembre 2021 renforce l’information des parlementaires sur les finances publiques à travers les rapports et annexes aux projets de loi de finances (A). Elle renforce les pouvoirs des commissions des finances des assemblées parlementaires. Elle améliore l’information du Parlement en cas d’utilisation de la dotation pour dépenses accidentelles et imprévisibles (DDAI) pour un montant supérieur à 100 millions d’euros (art. 9).

Elle a prévu à l’initiative du Sénat une information des présidents et des rapporteurs généraux des commissions chargées des finances des deux assemblées parlementaires au moins trois jours avant la publication de tout décret de répartition des crédits inscrits sur cette dotation. Par ailleurs, le texte issu de la commission mixte paritaire a retenu la proposition du Sénat de créer un droit d’accès des commissions des finances aux données fiscales couvertes par le secret statistique.

Enfin, l’article 26 de la loi organique du 28 décembre 2021 modifie l’article 57 de la LOLF afin de préciser que les domaines d’attribution des rapporteurs spéciaux sont définis par les commissions de l’Assemblée nationale et du Sénat chargées des finances.

L’article 30 de la loi organique du 28 décembre 2021 élargit le champ des missions du HCFP. Ce dernier aura pour mission d’apprécier « le réalisme » des prévisions de recettes et de dépenses du projet de loi de finances de l’année et du projet de loi de financement de la sécurité sociale de l’année. Il sera compétent pour apprécier la cohérence de l’article liminaire de ces textes budgétaires au regard des orientations pluriannuelles de dépenses des administrations publiques définies dans la loi de programmation des finances publiques.

La loi organique du 28 décembre 2021 renforce l'information des parlementaires par :

L'avancement de la date de dépôt des annexes générales
Les annexes au projet de loi de finances
Le rapport sur les plafonds de crédits envisagés pour l’année à venir et le rapport sur la dette publique
Le rapport sur la situation des finances publiques locales

Avancement de la date de dépôt des annexes générales

Des délais particuliers sont prévus pour la transmission des annexes générales par l’actuel article 39 de la LOLF. La MILOLF a estimé que les délais de transmission de ces documents étaient « peu compatibles avec une analyse approfondie des données qu’ils présentent »14.

C’est la raison pour laquelle l’article 17 de la loi organique du 28 décembre 2021 est venu modifier l’article 39 de la LOLF pour prévoir que chaque annexe générale destinée à l’information et au contrôle du Parlement sera déposée sur le bureau des assemblées « avant le début de l’examen du projet de loi de finances de l’année en séance publique par l’Assemblée nationale ».

Les annexes au projet de loi de finances

L’article 25 de la loi organique du 28 décembre 2021, qui met en œuvre plusieurs recommandations de la MILOLF, cherche à améliorer l’information communiquée au Parlement au sein des documents annexés au projet de loi de finances de l’année. L’article 25 de la loi organique du 28 décembre 2021 complète l’annexe présentant les dépenses fiscales, qui est mentionnée à l’article 51 de la LOLF.

Le Conseil constitutionnel a validé cet article 25 de la loi organique du 28 décembre 2021 qui vient préciser la liste des documents qui devront être joints au projet de loi de finances de l’année.

Rapports sur les plafonds de crédits et la dette publique

En vue de l’examen et du vote du projet de loi de finances de l’année suivante par le Parlement, le gouvernement devra lui transmettre, avant le 15 juillet, un rapport indiquant notamment les plafonds de crédits envisagés pour l’année à venir pour chaque mission du budget général (art. 23).

Par ailleurs, le gouvernement devra présenter, avant le début de la session ordinaire, un rapport analysant la trajectoire, les conditions de financement et la soutenabilité de la dette de l’ensemble des administrations publiques et de leurs sous-secteurs.

Rapport sur la situation des finances publiques locales

Un rapport sur la situation des finances publiques locales sera annexé au projet de loi de finances de l’année (art. 7).

Autres Dispositions Importantes

Dispositions enrichissant la nomenclature comptable : L’article 4 de la loi organique du 28 décembre 2021 modifie la nomenclature des recettes budgétaires de l’État établie à l’article 3 de la LOLF. Il opère une distinction entre les fonds de concours selon qu’ils financent des dépenses d’investissement ou d’autres dépenses.
Subventions d'investissement : Issu d’un amendement du rapporteur général et du président de la commission des finances de l’Assemblée nationale, l’article 6 de la loi organique du 28 décembre 2021 vient par ailleurs recréer dans l’article 5 de la LOLF, relatif aux charges budgétaires, la catégorie des subventions d’investissement.
Débat commun sur le rapport d’orientation des finances publiques et le programme de stabilité : Le législateur organique a voulu permettre au Parlement d’organiser un débat commun sur le rapport d’orientation des finances publiques et le programme de stabilité et cela avant la transmission de ce programme à la Commission européenne.
Raccourcissement du délai de dépôt du projet de loi de règlement : L’article 20 de la loi organique du 28 décembre 2021, qui modifie l’article 46 de la LOLF, avance du 1er juin au 1er mai la date avant laquelle le gouvernement dépose le projet de loi de règlement, désormais dénommé « projet de loi relatif aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année », et ses annexes.

La loi organique relative aux lois de finances (LOLF) présente le budget de l'Etat selon une ventilation des crédits en missions, programmes et actions en fonction de la finalité de la dépense. Le budget de l'État peut être défini comme l'ensemble des documents, votés par le Parlement qui prévoient et autorisent les ressources et les charges de l'État pour chaque année. Le budget de l'État suit des règles précises de présentation et de vote. Les lois de finances s'inscrivent dans le cadre de la "constitution financière de l'État" fixée par la loi organique relative aux lois de finances (LOLF).

Les Lois de Finances : Un Aperçu

Les lois de finances sont encadrées par la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), texte de nature organique qui en fixe le contenu, en détermine la présentation et en régit l’examen et le vote. Véritable constitution financière de l’État, la LOLF a réformé en profondeur la construction et le suivi du budget de l’État.

La LOLF propose :

Un budget lisible : présenté par politiques publiques (sécurité, culture, éducation, justice, etc.) appelées « missions », et non plus exclusivement par nature de dépenses (personnel, fonctionnement, investissement, intervention, etc.).
Un budget transparent et complet : permettant aux parlementaires et, à travers eux, aux citoyens, d’avoir une vision précise et étayée des politiques publiques et des dépenses de l’État associées.
Un budget axé sur la performance : c’est-à-dire précisant pour chaque politique publique des objectifs associés à des résultats attendus.
Des comptes plus sincères : « L’État tient une comptabilité des recettes et des dépenses budgétaires et une comptabilité générale de ses opérations. En outre, il met en œuvre une comptabilité destinée à analyser les coûts des différentes actions engagées dans le cadre des programmes ».

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