Le Rôle et les Responsabilités des Membres de la Commission des Finances en France

La commission des finances de l’Assemblée nationale suscite un vif intérêt chez les parlementaires. Appartenir à ce que Joseph Barthélemy appelait « le premier des “syndicats des dépensiers” », encore surnommé le « club des diamantaires » par Edgar Faure, implique des larges pouvoirs en matière budgétaire et fiscale.

Les postes de président de la commission des finances et de rapporteur général sont particulièrement stratégiques. La dyarchie de cette commission est propice à l’intégration de la minorité opposante.

Le vote de la loi de finances ?

La Présidence de la Commission des Finances

Le président de la commission des finances joue un rôle essentiel au sein de l’Assemblée nationale. Depuis 2007, cette fonction revient à un député membre d’un groupe d’opposition, en vue de renforcer l’acuité du contrôle parlementaire en matières budgétaire et financière.

Il s’agissait initialement d’un usage résultant de la volonté du Président de la République de l’époque, qui s’est cristallisé dans les règlements des assemblées après la révision constitutionnelle de 2008.

Pour ces raisons, la présidence a été très disputée entre les différents groupes de l’opposition. Grâce à l’abstention volontaire du groupe majoritaire, Éric Coquerel (LFI) a finalement été élu après une tentative infructueuse de mettre en place une présidence tournante.

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À un degré moindre, le rôle du président de la commission des finances est essentiel en termes de travail et de procédures parlementaires, celui-ci pouvant peser sur le budget par le biais de ses facultés de contrôle sur pièces et sur place ainsi que notamment par celui de la jurisprudence rendue au titre de l’article 40 de la Constitution.

Le Rapporteur Général

S’agissant de la fonction de rapporteur général, elle est dévolue à la majorité, celui-ci étant l’interface entre les organes exécutifs et son assemblée. Il est, par conséquent, le véritable pivot de la procédure budgétaire au Palais Bourbon.

L'Article 40 de la Constitution

Aux termes desdites dispositions, « les propositions et amendements formulés par les membres du Parlement ne sont pas recevables lorsque leur adoption aurait pour conséquence soit une diminution des ressources publiques, soit la création ou l’aggravation d’une charge publique ».

Éric Coquerel a d’ores et déjà prévenu qu’il userait de « toutes [s]es prérogatives » et que l’interprétation de la condition de recevabilité financière serait notablement assouplie. Il s’agit pour lui d’« avoir une vision plus généreuse des amendements », en en admettant davantage que ses prédécesseurs.

Depuis la Ve République, le champ d’action des parlementaires est ainsi strictement limité par l’article 40 de la Constitution, la plus forte des restrictions de fond pesant sur l’initiative parlementaire.

Par-delà la lettre de ces dispositions, une « jurisprudence » n’a pas manqué de se développer. Celle-ci précise la portée de la condition de recevabilité financière ainsi que ses modalités de contrôle. Évolutive, cette jurisprudence résulte tant des présidents des commissions des finances des deux chambres que des exigences du Conseil constitutionnel, sorte de « juge d’appel en dernier ressort ».

Cette (relative) indétermination résulte de la pluralité des initiatives contrôlées, des acteurs en charge de ce contrôle ainsi que du stade auquel la vérification intervient. Le principe d’autonomie des assemblées joue un rôle décisif.

Ainsi le traitement des amendements et des propositions de loi diffère-t-il, les secondes jouissant d’une relative immunité. Mais, pour les propositions de loi, le gouvernement doit veiller au respect de la prohibition. À défaut, une proposition de loi contraire à l’article 40 de la Constitution peut être adoptée.

Au sein même des assemblées, des dissonances peuvent apparaître en fonction de l’autorité contrôlant la recevabilité. En outre, il n’y a pas une totale identité de jurisprudence entre une assemblée et l’autre.

Dégageant une forme de « normativité politique », ces jurisprudences rendues au titre de la condition de recevabilité financière sont assimilables aux conventions de la Constitution, ces règles non écrites s’imposant aux acteurs du système de gouvernement.

Dans les neuf rapports établis depuis 1971, la jurisprudence rendue en vertu de l’article 40 est publiquement présentée aux parlementaires. Dans ce cadre, certains présidents de la commission des finances ont pu faire évoluer l’interprétation de la condition de recevabilité financière des initiatives parlementaires et, en particulier, des amendements.

Tel a été le cas de Gilles Carrez (LR) durant la XIVe législature, dont l’un des apports a été d’admettre en 2015 que les députés puissent faire usage des dispositions constitutionnelles relatives aux expérimentations législatives et réglementaires, prévues aux 37-1 et 72 de la Constitution.

En revanche, son successeur, Éric Woerth, n’a pas fait évoluer sensiblement cette jurisprudence sous la XVe législature, comme l’indique son rapport publié en février 2022.

La moindre arbitraire risque fort de se retourner contre son auteur, le moindre laxisme d’être fatal à l’autonomie des décisions.

Le Contrôle de la Recevabilité Financière

Si le président de la commission des finances est un acteur essentiel du contrôle de la recevabilité financière, il n’en est pas le seul participant. Ainsi l’article 89, alinéa 2, dispose-t-il que, au stade de l’examen en commission, « l’irrecevabilité est appréciée par le président de la commission et, en cas de doute, par son bureau.

Environ 20 000 amendements sont ainsi examinés par le président de la commission des finances chaque année. Si, en pratique, la vérification est régulièrement opérée par la commission des finances, les autres commissions disposent depuis 2008 de la faculté d’exercer elles-mêmes le contrôle de la recevabilité financière.

En cas de jurisprudence trop « audacieuse » ou « laxiste », il paraît en effet possible de passer d’une « justice déléguée » au président de la commission des finances à une forme de « justice retenue » par les présidents des autres commissions ou encore la présidente de l’Assemblée nationale en vue de l’examen en séance.

Par ailleurs, la présidence est remise en jeu chaque année et, de ce fait, il est possible de tirer les conséquences de la pratique d’un nouveau président. Enfin, et ce n’est sûrement pas si fondamental, des protestations de la part des députés Renaissance sont toujours envisageables.

La jurisprudence d’Éric Coquerel sera donc vraisemblablement mesurée, ce qui tend à confirmer la vocation faiblement législative de l’opposition parlementaire. Son originalité résidera sans doute dans les activités de contrôle qu’il déclenchera.

À cet égard, il importe de rappeler que l’article 57 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001, notamment, est porteur de promesses particulièrement stimulantes en matière de contrôle et d’évaluation, c’est-à-dire le domaine par excellence où les oppositions ont un intérêt (politique) à s’illustrer.

En vue d’assurer le suivi et le contrôle de l’exécution des lois de finances ainsi que l’évaluation de toute question relative aux finances publiques, le président dispose en effet de toute latitude pour procéder à « toutes investigations sur pièces et sur place, et à toutes auditions », sans que le secret professionnel puisse être utilement invoqué.

Les Lois de Finances

Encadrées par des règles constitutionnelles complétées par la loi organique du 1er août 2001 (LOLF), les conditions d’examen des lois de finances par l’Assemblée nationale se distinguent nettement de celles des autres projets de loi. Mobilisant un grand nombre de députés, le débat budgétaire reste, chaque année en automne, un moment fort de la vie parlementaire.

L’article 34 de la Constitution dispose que « les lois de finances déterminent les ressources et les charges de l’État dans les conditions et sous les réserves prévues par une loi organique ».

La loi de finances est l’acte juridique qui prévoit et autorise le budget de l’État. Elle détermine, pour un exercice correspondant à l’année civile, la nature, le montant et l’affectation des ressources et des charges de l’État, ainsi que l’équilibre budgétaire et financier qui en résulte (LOLF, article 1er).

Le Gouvernement a le monopole de la présentation des lois de finances, qui ne peuvent résulter que de l’adoption d’un projet de loi (article 47 de la Constitution).

En application de la loi organique du 28 décembre 2022 précitée, on distingue désormais quatre catégories de lois de finances :

la loi de finances de l’année ;
les lois de finances rectificatives ;
la loi de finances de fin de gestion, nouvellement créée ;
la loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année, nouvelle dénomination de la loi de règlement.

Les lois de finances doivent présenter de façon sincère l’ensemble des ressources et des charges de l’État (LOLF, article 32), leur sincérité s’appréciant compte tenu des informations disponibles et des prévisions qui peuvent raisonnablement en découler.

La loi de finances de l’année comporte deux parties distinctes (LOLF, article 34) :

la première partie autorise notamment la perception des impôts et comporte toutes dispositions relatives aux ressources, notamment fiscales, de l’État ;
la seconde partie fixe notamment, pour chacune des missions du budget de l’État, le montant des crédits en distinguant les crédits de subventions aux opérateurs et ceux finançant des dépenses d’investissement et, par ministère, le plafond des autorisations d’emplois ;

Les Commissions Permanentes

Des huit commissions permanentes que compte l’Assemblée nationale, elle est sans nul doute celle qui aiguise le plus d’ambitions. La commission des finances, dont la présidence revient à l’opposition depuis 2007, est particulièrement stratégique.

Le premier rôle de la commission des finances est le contrôle du budget de l'État. Concrètement, tous les ans, avant son passage dans l’hémicycle, elle examine le projet de loi de finances, qui contient toutes les recettes et les dépenses de l'année à venir. La commission s’assure aussi de l’application de ce budget.

Organes de travail essentiels de l’Assemblée nationale, les commissions permanentes ont une double fonction : préparer le débat législatif en séance publique ; informer l’Assemblée et contrôler le Gouvernement.

Aujourd’hui, les travaux des commissions permanentes participent pleinement à l’élaboration de la loi. La révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 a tiré les conclusions de cette évolution, en prévoyant que les textes débattus en séance publique sont ceux issus des travaux des commissions et en portant de six à huit le nombre maximal de commissions permanentes.

Les rédacteurs de la Constitution de 1958 avaient tenté d’encadrer strictement les commissions permanentes pour en limiter l’influence : d’où la fixation par la Constitution elle-même du nombre des commissions permanentes ; arrêté à six, celui-ci était sensiblement plus faible que celui observé dans les autres parlements de l’Union européenne.

La révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 a porté à huit le nombre maximal de commissions permanentes et, afin de consacrer la pratique, fait du renvoi d’un texte à une commission permanente la règle et de la constitution d’une commission spéciale l’exception.

Chaque commission désigne, pour la diriger, un bureau composé d’un président, de quatre vice présidents et de quatre secrétaires. En outre, la commission des affaires sociales et la commission des finances nomment chacune un rapporteur général. Enfin, la commission des finances ne peut élire à sa présidence qu’un député appartenant à un groupe d’opposition.

Toute commission permanente dispose :

de sa propre salle de réunion ;
d’une équipe de fonctionnaires dédiée au travail législatif et aux travaux de contrôle ;
de moyens financiers spécifiques lui permettant, par exemple, de couvrir des frais de mission ou des frais d’études.

Les commissions permanentes ont une intense activité. Les commissions permanentes sont généralement soumises à une très forte contrainte, celle du temps.

La révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 a inversé la logique instaurée au début de la Ve République qui visait à diminuer la puissance des commissions permanentes en privilégiant l’examen des textes par des commissions spéciales.

Toutefois, la constitution d’une commission spéciale demeure de plein droit si le Gouvernement le demande ou si cette demande est formulée par un ou plusieurs présidents de groupe dont l’effectif global est égal à la majorité absolue des membres de l’Assemblée (cette demande ne pouvant porter sur les projets de loi de finances).

S’il y a conflit de compétences entre deux commissions permanentes, il appartient à l’Assemblée elle-même de le trancher.

La quasi-absence de conflit de compétences s’explique en partie par la souplesse de la procédure de saisine pour avis qui donne à chaque commission permanente la liberté de se prononcer sur tout ou partie d’un texte renvoyé au fond à une autre commission permanente. Ainsi, sur le projet de loi de finances renvoyé au fond à la commission des finances, les sept autres commissions permanentes donnent chaque année leur avis.

Pour chaque projet ou proposition de loi, la commission compétente nomme un (ou plusieurs) rapporteur parmi ses membres.

Le Rôle des Sénateurs

Les sénateurs sont répartis au sein de commissions permanentes, rouages essentiels du travail du Sénat disposant, chacune d’entre elles, d’un champ de compétence défini dans les différents domaines de l’activité parlementaire.

Les commissions permanentes jouent un rôle essentiel dans la préparation du travail législatif, dans le contrôle du Gouvernement et dans l'information des sénateurs.

Chaque commission permanente nomme son bureau composé d’un président, de vice-présidents et de secrétaires, la composition du bureau s’effectuant sur la base de la représentation proportionnelle et assurant à chaque groupe un poste de président ou de vice-président.

La première mission des commissions permanentes consiste en l'examen des projets de loi (l'initiative émanant du Premier ministre) ou des propositions de loi (l'initiative émanant des membres du Parlement) inscrits à l’ordre du jour du Sénat et dont l'objet entre dans leur champ de compétences.

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