Bénéficiaires, montants et controverses : déchiffrer les « 211 milliards » d’aides publiques aux entreprises

Le débat sur les aides publiques aux entreprises en France est récurrent, souvent accompagné de chiffres aux ordres de grandeur très variables, allant de quelques dizaines à plus de 200 milliards d’euros. Dire « 211 milliards » d’aides aux entreprises, c’est donc annoncer la borne haute d’un inventaire qui additionne des mesures de natures et d’objectifs très différents. Cette confusion des montants n’est pas le fruit du hasard ou d’une erreur, mais le reflet d’une question bien plus profonde et complexe : qu’est-ce qu’une « aide » à une entreprise ?

Un chiffrage sénatorial qui fait débat

« Notre administration a réussi, en allant chercher, en allant vraiment investiguer, à sortir un chiffre, qui est aujourd’hui indiscutable, de 211 milliards d’aides publiques en 2023. » Le 8 juillet dernier, lors de la conférence de presse de présentation du rapport de la commission d’enquête sénatoriale sur les aides publiques aux grandes entreprises, son président, Olivier Rietmann (Les Républicains), a insisté sur l’un des principaux constats dressés par les sénateurs : le chiffrage des aides aux entreprises. « On voulait un chiffre précis, a abondé le rapporteur de la commission, Fabien Gay (CRCE-K). »

Le fameux « 211 milliards » correspond à la borne haute d’un périmètre très large des soutiens publics, estimée par le Sénat en juillet dernier. Le chiffrage des sénateurs rassemble les subventions, les allègements de cotisations sociales, les dépenses fiscales - les crédits d’impôts par exemple - et les soutiens de Bpifrance. Il n’inclut pas les aides versées directement par la Commission européenne, qui pourraient avoisiner le milliard d’euros par an selon le Secrétariat général des affaires européennes, ni celles gérées conjointement par la Commission européenne et l’État français, estimées entre 9 et 10 milliards d’euros par l’Inspection générale des finances.

Différents périmètres, différents totaux

Trois sources de variation reviennent systématiquement. D’abord, la sélectivité juridique. Ensuite, la frontière fiscale. Enfin, la question de l’incidence économique. La première est juridique et européenne. L’article 107 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne considère comme aide d’État toute mesure accordée « au moyen de ressources d’État » conférant un avantage sélectif et susceptible d’affecter les échanges. Si l’on ne retient que les aides d’État au sens du droit européen, le total pour la France s’élevait à environ 45 milliards d’euros en 2022, et à environ 25 milliards hors mesures Covid.

La deuxième approche est budgétaire et comptable. Elle cherche à inventorier, sur une année donnée, l’ensemble des instruments par lesquels l’État et les administrations publiques soutiennent l’activité des entreprises : dépenses budgétaires (subventions, compensations de service public, programmes d’investissements), dépenses fiscales (crédits et réductions d’impôt, régimes dérogatoires), exonérations de cotisations sociales et instruments financiers (prêts, garanties, prises de participation). Cette approche reconstitue un « effort public » en additionnant des natures de flux différentes, et suppose des conventions de périmètre claires.

La troisième est économique. Elle s’intéresse au bénéficiaire effectif et à l’incidence de la mesure. Selon que les bénéficiaires finaux soient les entreprises, les ménages, ou d’autres acteurs, l’estimation varie de plusieurs milliards. Si on inclut l’intégralité des taux réduits de TVA et l’ensemble des exemptions d’assiette qui profitent, au moins en partie, à l’activité des entreprises, le résultat dépasse les 200 milliards d’euros.

Exemples d’estimations récentes

France Stratégie (2020) : 223 milliards selon le périmètre le plus large et 139 milliards selon le périmètre restreint.
Université de Lille / IRES (2022) : 157 milliards à partir des données de la comptabilité nationale.
Inspection générale des finances (IGF, 2024) : 88 milliards (105 milliards en comptant une partie des aides locales et européennes) avec un périmètre différent qui n’intègre pas les exonérations générales de cotisations sociales.
Commission d’enquête du Sénat (2025) : 211 milliards pour 2023, avec deux estimations selon le périmètre retenu.

Les composantes majeures des aides

La définition la plus répandue est celle d’un régime dérogatoire à une norme qui peut être nationale, européenne ou internationale. Le chiffrage des sénateurs retient comme périmètre les subventions de l’État (7 milliards), hors compensations pour charges de service public et les sommes assimilées, les aides versées par Bpifrance (41 milliards), les dépenses fiscales et les dépenses fiscales « déclassées » (88 milliards) ainsi que les allègements de cotisations sociales (75 milliards).

Les subventions recensées en 2023 comptent pour 39,4 milliards, avec trois dispositifs totalisant 9 milliards (aides à l’apprentissage, soutien au photovoltaïque et rénovations du réseau ferroviaire). Les dépenses fiscales représentent 52 milliards d’euros, dont 23 milliards pour l’impôt sur les sociétés et 23 milliards pour les réductions de TVA. Sur les 74 milliards d’euros de dépenses sociales recensées en 2023, plus de 70 milliards correspondent aux réductions générales de cotisations sociales, qui s’appliquent à toutes les entreprises.

Rôle important des entreprises publiques

Il est important de noter que 81 % des subventions de l'État vont aux entreprises publiques. Au total, cela représente près de 20,57 milliards € sur les 28 milliards d’aides budgétaires identifiés par la mission IGF, soit 73,5 %. Les entreprises publiques sont les principales bénéficiaires des aides de l’État : subventions à la SNCF, à EDF, soutien à l’audiovisuel public et crédits pour les réseaux consulaires ou La Poste sont autant d’éléments qui gonflent la part des aides versées à ces entités.

Transparence, suivi et recommandations sénatoriales

Après plusieurs mois d’auditions qui ont à nouveau mis en lumière l’absence de transparence et de suivi effectif des aides publiques en France, les sénateurs formulent en outre 26 recommandations. Le manque de transparence était un constat partagé par toutes les personnes auditionnées et les propositions des sénateurs sont à la hauteur de l’enjeu. « Le manque de transparence était un constat partagé par toutes les personnes auditionnées et les propositions des sénateurs sont à la hauteur de l’enjeu. Reste à savoir ce que l’administration en fera. »

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Pour les sénateurs, il faudrait créer un registre spécifique qui donnerait le total des aides perçues par chacune des grandes entreprises et le montant de quelques dispositifs « emblématiques » - exonérations de cotisations sociales, aides à l’investissement, crédit d’impôt recherche, aide à l’apprentissage. En parallèle, le tableau afficherait le chiffre d’affaires de la société, son bénéfice net, les dividendes versés, son nombre de salariés, sa masse salariale, et les impôts et taxes dont elle s’est acquittée.

Le rapport préconise aussi la création d’un « Observatoire de suivi et d’évaluation des aides publiques aux entreprises », qui serait rattaché au Haut-commissariat à la Stratégie et au Plan. Il réaliserait, chaque année, un rapport présenté aux parlementaires, aux chefs d’entreprises et aux représentants syndicaux, dans lequel figurerait l’évolution des montants des aides sur plusieurs années, leur répartition en fonction de la taille des entreprises, ou encore des évaluations des aides publiques majeures et coûteuses. Il fixerait aussi une méthodologie pour évaluer les subventions aux entreprises, consultable sur le site internet du Haut-commissariat.

Conditions et contreparties : rembourser, interdire, exclure

Sur les sujets qui fâchent - les liens entre aides publiques, dividendes et emploi -, les sénateurs n’hésitent pas à plaider en faveur de conditions plus strictes. Ainsi, selon eux, les aides devraient être remboursées si elles concernent un site ou une activité qu’une entreprise décide de délocaliser dans les deux ans qui suivent son attribution. Les sénateurs préconisent également d’interdire l’octroi d’aides publiques pendant cinq ans, et d’exiger le remboursement des aides perçues, aux entreprises condamnées pour une infraction grave en matière de fraude fiscale, de travail illégal, de discrimination systémique ou de police de l’environnement.

À propos des dividendes, la commission a adopté la proposition de Daniel Fargeot (Union Centriste), qui suggérait de retirer les aides publiques du résultat distribuable des entreprises. Une mesure qui « contribuerait à renforcer la légitimité de l’action publique auprès des citoyens, en évitant que les aides contribuent au financement des dividendes, parfois en contradiction avec la situation économique de l’entreprise, ou du moins de l’un de ses sites ». « Cela peut être assez surprenant, mais nous étions tous d’accord sur cette mesure, parmi les sénateurs de gauche comme de droite », raconte Antoinette Guhl.

Évaluer l’efficacité : emplois, compétitivité, R&D

Les études d’impact permettraient aussi d’éviter les erreurs faites avec le CICE par exemple, qui poursuivait des objectifs de compétitivité et d’emploi, mais qui n’a finalement permis de créer que 100 000 à 400 000 emplois, pour un coût de 18 milliards d’euros. Pour les sénateurs, il faudrait réaliser des études d'impact avant la création de tout nouveau dispositif d’un montant significatif, en concertation avec les entreprises concernées.

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Pourquoi vouloir toucher au crédit impôt recherche (CIR) ? Il serait question de raboter le CIR soutenant la recherche et le développement des entreprises, et de recentrer sur les TPE/PME dans le cadre du PLF 2025. Il s'agit d'une « aide aux entreprises » qui serait coûteuse (7,65 milliards € en 2024) et dont le coût aurait explosé, à la suite de son élargissement via la réforme de 2008. Une contribution à la croissance qui n'est pas marginale, +0,5 pt à horizon 15 ans. La réforme du CIR [intervenue en] 2008 induirait une augmentation de 0,35% de la productivité du travail au niveau de l'ensemble de l'économie, soit la somme des effets directs de l'innovation (0,25%) et des effets de diffusions de l'innovation (0,1%). À l’horizon 2023 soit 15 ans après la mise en place de la réforme, le PIB serait rehaussé de 0,5 point de PIB, notamment grâce aux effets de l’innovation sur la productivité du travail. L’emploi bénéficierait également de la réforme du CIR puisque, à l’horizon 2023, près de 30 000 emplois seraient créés.

Conséquences budgétaires et enjeux politiques

Bien que la commission ait suivi une méthodologie stricte pour parvenir à ce chiffre « indiscutable », le gouvernement a rapidement tenté de le contester. Le 15 juillet, lors de la présentation de son plan budgétaire de 43,8 milliards d’euros d’économies, le Premier ministre François Bayrou a jugé que « cette addition ajoute de manière un peu rapide des allègements de charges à des subventions, et à de multiples avantages de nature très différente », et a préféré parler d’« en tout cas plus de 100 milliards ». Certains sont allés plus loin dans la contestation. L’éditorialiste François Lenglet a évoqué sur RTL, le 27 août, une addition avec « des choux, des carottes et des oignons », qui se conclurait par un chiffre « complètement bidon ».

Dans les propositions budgétaires pour 2026 présentées le 30 août par le Parti socialiste (PS) figure ainsi la réduction des aides aux entreprises, avec des réformes sur le crédit d’impôt recherche et sur certaines niches fiscales, comme celle des armateurs. Des mesures qui pourraient rapporter 4 milliards d’euros, d’après les estimations des socialistes. Le parti Debout ! de François Ruffin envisage quant à lui de « rationaliser la politique d’aide aux entreprises », pour faire entrer 10 milliards dans les caisses de l’État. Des premiers pas somme toute relativement modestes au vu des montants en jeu et des problèmes pointés par les sénateurs.

Problèmes de lisibilité, recommandations de simplification

Face au foisonnement des dispositifs, le rapport préconise de diviser par trois le nombre de dépenses fiscales et de subventions d’ici 2030. Ce qui les rendrait plus lisibles et accessibles, en particulier pour les petites entreprises qui n’ont pas toujours les moyens de se renseigner sur les aides auxquelles elles peuvent prétendre. Le rapport recommande aussi de porter une attention particulière aux PME, qui devraient être consultées avant la création d’une aide afin de la rendre accessible et lisible, mais aussi aux ETI et aux territoires ultra-marins, dont les spécificités devraient être systématiquement prises en compte.

La multiplicité des dispositifs, pour la plupart non évalués, entraîne un problème d’information et de lisibilité, pour les entreprises comme pour les citoyens, ce qui constitue également un enjeu démocratique. Il faut aussi tenir compte d’éléments exceptionnels, qui ont fait exploser les montants des dernières années. Simplement parce qu’on ne mesure pas la même chose.

Vers plus de clarté et de stabilité

À défaut de trancher entre ces approches, le Haut conseil plaide pour de la clarté et de la stabilité. Clarifier, en explicitant les conventions de périmètre, en distinguant le sélectif du général, en séparant le structurel de l’exceptionnel, et en documentant l’incidence lorsque c’est possible. Stabiliser, en publiant chaque année, à périmètre constant, un chiffrage unique par grande définition. Le concept d’aides aux entreprises étant difficile à définir, en délimiter le périmètre implique des choix conventionnels.

Le rapport de la commission d’enquête fournit des propositions visant à améliorer la transparence, le suivi et l’évaluation, tout en appelant à des conditions plus strictes pour l’octroi et le maintien des aides. « Il est essentiel que les données fassent apparaître l’empreinte fiscale des sociétés, ce qu’elles paient mais aussi ce qu’elles ne donnent pas en matière de prélèvements fiscaux, » estime Kevin Gernier de Transparency International France.

Le débat reste ouvert : comment concilier efficience économique, équité fiscale, responsabilité publique et incitations nécessaires à l’investissement et à l’innovation ? Les recommandations sénatoriales, la diversité des estimations et l’importance des enjeux économiques et démocratiques montrent que la réponse passe par une meilleure information, des évaluations rigoureuses et une gouvernance renforcée du système des aides.

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