Rôle et histoire des surintendants des finances sous Louis XIV

A partir de François Ier, dans tous les domaines le pouvoir royal semble triompher (militaire, financier, législatif, judiciaire). En dépit des crises et des archaïsmes la période moderne est le moment où le système de gouvernement royal s'impose en France et en Europe. Durant les trois siècles de l'Ancien Régime on observe une emprise croissante de l'État sur la société. Cette mutation nécessite des moyens nouveaux et importants.

Les agents de la monarchie : officiers et commissaires

Un personnel de plus en plus nombreux et qualifié est nécessaire : les agents de la monarchie. Cela nécessite de définir et clarifier le statut des plus nombreux d'entre eux, officiers et commissaires.

Les officiers sont la catégorie d'agents au service du roi, à la fois la plus ancienne et la plus nombreuse. Ils doivent leur nom au fait qu'ils sont titulaires d'un office, c'est à dire une fonction publique pourvue par le roi (provision), rémunérée par des gages modestes, mais complétée par des taxations attachées à la plupart des opérations qu'ils accomplissent (épices et vacations des officiers de judicature par exemple).

Au XVIIème s. le juriste Charles Loyseau définit l'office comme une « dignité ordinaire avec fonction publique ». A l'origine l'office est un don gratuit du roi contre versement d'un prêt par l'officier, moyennant le versement de gages modestes qui sont comme les intérêts du prêt. En général il s'agit d'une charge inamovible. L'office est donc perpétuel et toujours pourvu par le roi par lettres patentes de provision, puisque l'office reste la propriété de la couronne. L'officier n'en est donc que le détenteur précaire, ce qui renvoie à la distinction classique dans l'ancien droit des biens entre domaine éminent et domaine utile. A ce titre l'officier n'est censé jouir que des utilités de sa charge.

On observe une grande diversité d'offices. L'office peut ainsi être éminent (magistrat de cours souveraine, maître des requêtes), de moindre importance (officiers des présidiaux et bailliages, sénéchaussées, etc.), voire très modeste (huissiers, sergents, etc.). Dignité, honneurs, titre et fonction sont les composantes de l'office qui procure à son titulaire un « état », c'est-à-dire un rang dans la société d'Ancien Régime.

L'originalité de l'office tient au fait que son statut va évoluer au début du XVIème s. Sa vente se généralise sous le règne de François Ier à un point tel que l'office tend à se transformer en un véritable objet de commerce et de transaction. Il devient l'objet d'un véritable droit de propriété. On parle ainsi de vénalité de l'office lorsque son détenteur en obtient la propriété. Sans que cela soit systématique - dérogation à la vénalité institutionnelle pour les offices du gouvernement domestique par exemple (maison du roi, armée, marine) -, le pouvoir royal s'autorise donc désormais à vendre des offices (justice, finance) et à reconnaitre à leurs acquéreurs le droit de les vendre.

On constate là un double moyen pour le roi de renflouer les caisses du trésor royal et de fidéliser certaines personnes. Le roi, au XVIème s., admet la désignation par un officier (le résignant) de son successeur (le résignataire). La réserve consiste dans le fait que, pour être effective, la résignation doit être faite du vivant du résignant en faveur du résignataire, au moins quarante jours avant l'expédition des lettres de provision. Dans le cas contraire l'office fait immédiatement retour à la couronne, ce qui présente le risque majeur d'appauvrir les patrimoines.

Au début du siècle suivant un aménagement décisif est alors apporté au système par Henri IV. La dispense de la clause de quarante jours est accordée aux officiers à la condition, pour ces derniers, de verser annuellement au trésor royal une somme (droit annuel), s'élevant au soixantième de la valeur de l'office ; cette taxe est appelée « paulette » en écho au nom de l'inventeur du système en 1604, le financier Charles Paulet. Les officiers s'acquittant de cette taxe peuvent librement disposer désormais de leur office, en le vendant ou le transmettant à un héritier.

Entre 1600 et 1633 le produit des offices représente jusqu'à 45 % du total des recettes royales ; les historiens parlent d'ailleurs des offices comme de « la banque de la monarchie ». Le pouvoir royal n'hésite pas, en effet, à utiliser l'office comme un levier purement fiscal. Au gré des besoins, souvent liés au financement des guerres (guerre de la Ligue d'Augsbourg de 1688 à 1697, guerre de succession d'Espagne de 1701 à 1714), on constate la création massive d'offices qui se révèlent souvent être de véritables sinécures.

On peut comparer cette pratique à l'émission de véritables emprunts, permettant d'apporter de l'argent frais. Mais les conséquences à long terme se révèlent redoutables : les gages perçus par les officiers grèvent lourdement le trésor royal, le roi perd le contrôle sur les officiers et le prix de l'office tend à s'effondrer au XVIIIème s., sauf rares exceptions (office de secrétaire du roi). L'office est donc l'objet de critiques au dernier siècle de la monarchie, dont celles de Montesquieu qui, à cause de la patrimonialisation, le considère comme « un métier de famille ».

La commission apparaît alors comme une alternative : la technique de la commission devient une pratique courante à compter du XVIIème s. Les commissaires sont investis d'une mission particulière par des lettres de commission qui définissent l'étendue de leurs attributions et de leurs pouvoirs. Ces agents ne disposent en principe d'aucun droit sur leurs fonctions.

Gardes des sceaux, ambassadeurs, certains membres du conseil, gouverneurs, intendants sont des commissaires et exercent leur fonction à ce titre. Mais par rapport au vaste groupe des officiers, l'effectif des commissaires est beaucoup plus réduit. Il offre pourtant à la monarchie l'avantage de la souplesse (amovibilité, révocabilité, donc fidélité) et constitue ainsi l'instrument le mieux adapté à la réalisation de ses projets. La commission est révélatrice de l'émergence d'une conception renouvelée de la fonction publique et qui se superpose à l'ancienne.

Ainsi, les officiers incarnent le visage ancien de la monarchie - celui où la royauté était assimilée à la justice - alors qu'au contraire, les commissaires, sont les nouveaux serviteurs de la monarchie administrative. À l'époque moderne les tâches de l'État se multiplient. Le gouvernement royal se dote d'un personnel de plus en plus spécialisé, les ministres et d'une structure administrative de plus en plus sophistiquée, le conseil. Dans le principe il s'agit toujours d'un gouvernement par conseil, car le roi n'est pas tenu par les avis qu'il sollicite.

Place du surintendant des finances et du contrôleur général

Le terme ministre ici est employé dans son sens contemporain, à savoir le chef d'un secteur particulier de l'activité gouvernementale doté d'une administration (commis, bureaux) qui lui est spécialement préposée. Dans cette acception, et en schématisant à l'extrême l'histoire administrative ici, le roi compte environ six ministres depuis la fin du XVIème s. Le chancelier de France d'abord, principal personnage de l'État, grand officier de la couronne. A côté de lui on trouve quatre secrétaires d'État, entre lesquels sont répartis les différents départements ministériels (guerre, marine, affaires étrangères, maison du roi) et le surintendant des finances puis contrôleur général des finances, à partir de 1665.

Le surintendant des finances est, dans ce cadre, la tête d'une administration appelée à gérer les ressources et les dépenses du royaume. La monarchie administrative privilégie des agents relevant de la commission pour assurer fidélité et efficacité.

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Le cas emblématique : Nicolas Fouquet

En 1661, le premier ministre, le cardinal Mazarin, vient de décéder et la question se pose alors de savoir qui va le remplacer ? Nicolas Fouquet, surintendant des finances, ministre de Louis XIV, mais aussi personnage très ambitieux, va alors convoiter ce poste. En effet il « a peuplé la cour d’espions et de créatures à sa dévotion. Il s’est constitué un clan puissant, dans le but précis de devenir premier ministre ».

Choisi en 1653 par le cardinal Mazarin pour être surintendant des finances, Nicolas Fouquet, auparavant procureur général au Parlement de Paris, devient l'un des hommes les plus puissants du royaume de France, après le roi lui-même et le cardinal. L’influence grandissante de Colbert interrompt brutalement son ascension par la dénonciation de malversations. La beauté du domaine de Vaux-le-Vicomte provoque par ailleurs la jalousie du jeune roi. Nicolas Fouquet fait l’acquisition de nombreuses propriétés de Vaux et de la Vicomté de Melun.

« Le plus étonnant est que Nicolas, sûr de son pouvoir, ne voit rien venir. Ses espions et ses espionnes - certaines sont de ravissantes demoiselles d’honneur de la reine mère - le rassurent. Il sait tout du roi, ou plutôt croit tout savoir de ce jeune. » Cependant, tout ne va pas se passer exactement comme Nicolas Fouquet l’avait imaginé: entre sa rivalité avec Colbert, les devoirs politiques d’un roi ou encore un contexte marqué par la Fronde, le destin du surintendant va prendre un tournant dramatique.

Pour découvrir l’histoire et la chute de l’ambitieux surintendant de Louis XIV, nous vous conseillons l’article « Louis XIV et Fouquet » par Jean-Christian Petitfils, paru dans Versalia 5 (2002). L’influence grandissante de Colbert interrompt brutalement son ascension par la dénonciation de malversations.

Le complot de Louis XIV - L’affaire Nicolas Fouquet à Vaux-le-Vicomte

Le déclin du rôle traditionnel du chancelier et la montée des secrétaires d'État

Personnage de premier plan dès le Moyen Age, le chancelier jouit durant le premier âge moderne d'un important prestige, notamment par les prérogatives considérables qui lui sont assignées et les énormes gages et appointements qui en découlent. Bien que nommé par le roi et que son office ne soit ni vénal ni transmissible, le chancelier jouit d'une grande indépendance. Le roi ne peut par exemple s'en séparer que si le chancelier est condamné pour forfaiture (cas du chancelier Poyet en 1545).

Le chancelier est le seul personnage du royaume, avec le jeune roi, à ne pas porter le deuil au moment de la mort du roi. Ses importantes attributions (chef du Conseil en l'absence du roi, chef de la justice, gardien du sceau royal, contrôleur de la librairie, etc.) lui ont d'ailleurs values le qualificatif de vice roi. Le chancelier dirige les services de la chancellerie. À cet égard il est chargé du service des écritures, de l'apposition du sceau, puis de l'expédition de tous les actes législatifs.

Le chancelier a ainsi la possibilité d'exercer un véritable contrôle des décisions royales. Il peut refuser de faire sceller les actes qui ne lui paraissent pas conforme à la justice et à l'équité, aux décisions du Conseil et à l'intérêt du royaume. Il peut ainsi s'opposer au roi, mais cela reste rare. Si le roi refuse de suivre l'avis du chancelier, ce dernier n'est pas tenu de sceller les lettres. Le roi n'en a pas moins le dernier mot, car il peut sceller lui-même les actes ou nommer un commissaire révocable auquel il confie la garde des sceaux : le simple garde des sceaux, suppléant du chancelier.

Pour mener à bien sa mission le chancelier dispose des services de la Grande Chancellerie. La chancellerie s'étoffera progressivement et se dotera d'un personnel permanent et spécialisé (maîtres des requêtes, audienciers, contrôleurs). Le chancelier est le premier magistrat du royaume ; à ce titre il est le chef de l'administration de la justice. Second symbole de la « monarchie justicière », après le roi, il lui revient d'être le porte parole du roi auprès des cours. Il a droit d'entrée et de présidence dans tous les tribunaux et cours du royaume.

À partir du XVIIème s., et particulièrement à partir de Mazarin, le rôle du chancelier décline. Ses pouvoirs sont considérés comme trop importants et il se heurte également à l'ascension des secrétaires d'État qui tendent à occuper les premières places. Ce glissement illustre le passage de l'État de justice, que le chancelier incarne, à l'État de finance (monarchie administrative).

Organisation ministérielle et place des finances

Les secrétaires d'État expédient les dépêches de Sa Majesté, ses Letters de cachet, ses Brevêts, les Arrêts du Conseil d'en Haut, et les provisions qu'ils signent en commandement. Ils gardent et signent les minutes des Traités de paix, des contrats de mariage passés en présence du Roi, et des autres affaires importantes de la Couronne. Enfin, ils expédient les dons et les grâces que Sa Majesté accorde pendant les mois qui leur sont assignés.

À cet organigramme de base, certains rois n'hésitent pas à ajouter un « principal ministre » : Richelieu sous le règne de Louis XIII (1624-1642), Mazarin sous celui Louis XIII et de Louis XIV (1643-1661). Dotés de pouvoirs importants et aux contours imprécis, ces ministres particuliers conduisent l'action des six ministres sans nécessairement diriger de département particulier.

Poste	Fonction principale
Chancelier	Chef de la justice, gardien du sceau, chef de la chancellerie
Secrétaires d'État	Administration des départements (guerre, marine, affaires étrangères, maison du roi)
Surintendant / Contrôleur général	Direction des finances et gestion du trésor royal

Le pouvoir royal, en faisant appel à des surintendants ou à des contrôleurs généraux, cherche à organiser et centraliser la gestion financière du royaume, tout en utilisant les offices comme instruments de politique fiscale et sociale. Les tensions entre vénalité des offices, commission, personnalités ambitieuses comme Fouquet et l'ascension de techniciens fidèles au roi comme Colbert témoignent de la transition vers une monarchie administrative, centrée sur la finance et l'efficacité bureaucratique.

Il n'existe pas une, mais plusieurs catégories parmi les agents de l'État participant au gouvernement du royaume : nous avons traité essentiellement des officiers et des commissaires pour éclairer la dynamique qui a placé les surintendants des finances au cœur des enjeux politiques et administratifs sous Louis XIV.

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