Apport de fonds de commerce et droit de préemption urbain : règles, procédure et impacts

Le droit de préemption est un mécanisme légal qui permet à une collectivité publique, généralement une commune, d’acquérir en priorité un bien immobilier mis en vente sur son territoire. Ce droit vise à servir l’intérêt général en permettant aux pouvoirs publics de réaliser des projets d’aménagement, tels que la création d’équipements publics, de logements sociaux ou la préservation d’espaces verts. Lorsqu’un bien est concerné par le droit de préemption, le propriétaire ne peut le vendre librement à l’acheteur de son choix sans en informer la collectivité compétente.

Définition et finalité du droit de préemption

La finalité du droit de préemption est la réalisation d'opérations d'intérêt général. En vertu de l’article L210-1 du Code de l'urbanisme, les différents droits de préemption en matière d’urbanisme reconnus par le législateur sont exercés en vue de la réalisation d’actions et opérations d’aménagement d’intérêt général définies de façon très large par l’article L300-1 du même code (exemples : favoriser le développement des loisirs et du tourisme ou réaliser des équipements collectifs). Le droit de préemption sert principalement à soutenir des projets d’aménagement urbain d’intérêt collectif. Il peut faciliter la création de logements sociaux, préserver des espaces naturels sensibles, lutter contre l’insalubrité ou prévenir la spéculation immobilière.

Les différentes formes de droit de préemption

• Le droit de préemption urbain (DPU), institué par délibération du conseil municipal ou de l’organe délibérant de l’EPCI dans les communes dotées d’un POS ou d’un PLU (Articles L211-1 et suivants).
• Le droit de préemption exercé dans les zones d’aménagement différé (ZAD), créé par arrêté fixant périmètre et titulaire.
• Le droit de préemption des communes en matière de fonds artisanaux, fonds de commerce et baux commerciaux (art. L214-1 et suivants).
• Le droit de préemption dans les espaces naturels sensibles créés par le département (ENS) et le droit de préemption du Conservatoire de l'espace littoral.
• Le nouveau droit de préemption pour les biens exposés à l’érosion littorale (loi climat 2021), réservé à la commune ou à l'EPCI.

Le droit de préemption commercial : périmètre et objets

Conformément à l’article L 214-1 du Code de l’urbanisme, « Le conseil municipal peut, par délibération motivée, délimiter un périmètre de sauvegarde du commerce et de l’artisanat de proximité », à l’intérieur duquel les cessions de fonds artisanaux, de commerce, de baux commerciaux ou de certains terrains à usage commercial sont soumises au droit de préemption. Il s’agit donc d’une faculté pour les communes, qui doit être motivée. En effet, ce droit de préemption doit avoir pour objectif la sauvegarde et la défense de la diversité de l’offre commerciale, en maintenant l’activité en place ou en favorisant le développement d’autres activités artisanales et commerciales, ainsi que la réalisation d’équipements commerciaux.

Le droit de préemption commercial permet à une commune d'acheter en priorité un bail commercial, un fonds de commerce, un fonds artisanal ou un terrain pouvant accueillir des commerces. La commune bénéficie d'un droit de préemption commercial lorsque des locaux commerciaux situés dans une zone spécifique appelée périmètre de sauvegarde du commerce et de l'artisanat de proximité sont vendus.

Biens visés et exclusions

Les ventes concernées sont les suivantes : fonds artisanaux, fonds de commerce, baux commerciaux et terrains accueillant déjà ou destinés à accueillir des commerces d'une surface de vente comprise entre 300 m² et 1 000 m². Les biens ou droits inclus dans la cession d'une activité prévue dans un plan de sauvegarde ou dans le cadre d'un redressement ou d'une liquidation judiciaire ne sont pas concernés par le droit de préemption commercial.

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Peut-il s’appliquer à la totalité de l’assise foncière (terrain + bâti) dudit commerce peu importe sa taille ? La réponse est négative : la commune, titulaire du droit de préemption commercial en application de l’article L214-1, ne peut acquérir que le fonds de commerce, le fonds artisanal, le bail commercial ou encore le terrain portant le commerce. Aucune mention n’est faite des murs d’un commerce (le bâti), qui sont ainsi, implicitement mais nécessairement, exclus de l’exercice du droit de préemption commercial. En effet, le droit de préemption urbain concerne les aliénations de biens et droits immobiliers à titre onéreux.

Ainsi, dans l'exemple d'une boulangerie de 150 m² : la commune achète-t-elle uniquement le fonds de commerce en préemptant ? Oui. Achète-t-elle le fonds de commerce ET les murs (en supposant que l’aliénation concerne les deux éléments) ? Non, seul le fonds de commerce peut être acquis par l’exercice du droit de préemption commercial. Les murs ne peuvent être acquis que par l’exercice du droit de préemption urbain.

Pour une boulangerie de 350 m² : la commune peut-elle devenir propriétaire du terrain ET du bâtiment abritant le fonds ? Non, l’exercice du droit de préemption commercial concerne les terrains destinés à l’aménagement commercial, mais ne permet pas l’acquisition automatique des murs, qui relèvent du droit de préemption urbain.

Procédure : la déclaration d’intention d’aliéner (DIA) et la déclaration préalable

La procédure débute lorsque le propriétaire d’un bien immobilier situé dans une zone de préemption souhaite vendre. Il doit alors transmettre une déclaration d’intention d’aliéner (DIA) à la collectivité concernée, via un notaire. À réception, la collectivité dispose en général d’un délai de deux mois pour décider d’exercer ou non son droit de préemption. Si elle choisit de préempter, elle se substitue à l’acheteur initial et acquiert le bien au prix fixé. Si elle refuse ou néglige d’y répondre, la vente peut se réaliser librement entre le propriétaire et l’acquéreur pressenti.

La déclaration préalable de cession (formulaire Cerfa n°13644*02) est obligatoire lorsque le fonds de commerce, le fonds artisanal, le bail commercial ou le terrain est situé dans un périmètre de sauvegarde. Elle doit être remplie en quatre exemplaires et adressée à la mairie par lettre recommandée avec AR, par voie électronique ou par dépôt en mairie contre récépissé. En cas d'absence de déclaration préalable à la commune, la vente peut être annulée.

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Délais, demandes complémentaires et interruptions

La collectivité publique dispose de deux mois pour faire savoir si elle souhaite ou non acquérir le bien aux conditions proposées par le vendeur. Elle peut profiter de ce délai pour négocier le prix (dans le cas d’une vente) ou la valeur du bien (dans le cas d’un échange ou d’un apport à une société). La loi prévoit la possibilité pour le titulaire du droit de préemption, dans le délai de deux mois dont il dispose pour se prononcer sur la DIA, d’adresser au propriétaire une demande unique de communication de renseignements complémentaires permettant d’apprécier la consistance et l’état de l’immeuble ou, le cas échéant, la situation sociale, financière et patrimoniale de la société civile immobilière. La mairie peut également demander au vendeur la visite du bien.

Ces demandes complémentaires ont pour effet de suspendre le délai de deux mois. Il reprend à compter de la réception des documents ou de la visite du bien ou du refus de la visite. Si le délai restant est inférieur à un mois, le titulaire disposera d’un délai d’un mois supplémentaire pour prendre sa décision, ce qui porte le délai maximal à trois mois (Article L213-2).

Décision, notification et suite

La décision de préempter doit être motivée et respectueuse des conditions légales. La commune transmet la décision de préempter au vendeur par pli recommandé avec demande d'avis de réception ou par voie électronique. Lorsque le vendeur loue ses locaux commerciaux, une copie de la décision est adressée au propriétaire bailleur. La décision de préempter oblige le vendeur à signer l'acte de cession avec la mairie, qui se substitue à l'acquéreur initial.

L'administration n'est pas tenue par le prix de vente convenu entre le vendeur et l'acquéreur ; elle peut faire une contre-proposition. En cas de désaccord sur le prix, le titulaire du droit de préemption qui veut acquérir peut saisir la juridiction compétente pour la fixation du prix d'acquisition dans les conditions prévues par le Code de l'urbanisme. Si la collectivité locale décide de préempter, le notaire chargé de la rédaction de l’acte vérifie si les procédures sont respectées. Si la collectivité renonce à préempter, la vente doit intervenir dans les trois ans de la décision de renonciation.

Obligations de la commune après préemption : rétrocession et délais

La commune doit ensuite rétrocéder (revendre) le fonds artisanal, le fonds de commerce, le bail commercial ou le terrain à une entreprise immatriculée au RCS ou au RNE. Elle doit afficher en mairie pendant 15 jours un avis de rétrocession comportant un appel à candidatures, la description du fonds, du bail ou du terrain et le prix proposé. La revente (appelée rétrocession) doit être autorisée par une délibération du conseil municipal qui fixe les conditions et justifie le choix du bénéficiaire.

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La commune dispose d'un délai de 2 ans à compter de la préemption pour rétrocéder. Lorsque la commune a mis le fonds en location-gérance pour le maintenir en activité, le délai pour revendre est porté à 3 ans. À défaut d'avoir trouvé de repreneur dans le délai de 2 ans, l'acquéreur qui souhaitait initialement acquérir bénéficie d'un droit de priorité.

Apport de fonds de commerce à une société : situation particulière

Le nouvel article R. 214-3 du Code de l'urbanisme vise l'expression « aliénation à titre onéreux ». Un auteur a relevé que, si l'apport d'un fonds de commerce à une société ne pouvait être assimilé à une cession, la question se posait de savoir si cette opération était désormais visée par le droit de préemption. Toutefois, la Cour de cassation a pu juger que l'apport du droit au bail à une société devait, au regard des clauses du bail, être analysé en une cession (Cass. civ.).

Le texte prévoit néanmoins certaines exclusions : ne sont pas soumises au droit de préemption les aliénations de fonds artisanaux, fonds de commerce ou baux commerciaux compris dans la cession d'une ou de plusieurs activités prévue à l'article L. 626-1 du Code de commerce ou dans le plan de cession arrêté en application de l'article L. 631-22 ou des articles relatifs à la liquidation judiciaire.

Acteurs, délégation et garanties procédurales

Le droit de préemption commercial est exercé par le conseil municipal. Depuis 2014, la loi autorise la commune à déléguer cette compétence aux EPCI y ayant vocation. Le conseil municipal doit soumettre le projet de délibération instituant un périmètre de sauvegarde pour avis à la chambre de commerce et d'industrie et à la chambre des métiers et de l'artisanat compétentes ; ces chambres ont deux mois pour répondre avant que leur avis ne soit réputé favorable.

L'exercice du droit de préemption revêt un caractère interventionniste et vise la protection d'un intérêt général qu'est la sauvegarde de la diversité commerciale. La délibération instituant le périmètre fait l’objet de mesures de publicité et d'information. En cas de contestation sur le prix, la commune peut saisir la juridiction compétente en matière d'expropriation pour fixation du prix. Le renvoi opéré par l'article L. 214-1 au dispositif du DPU permet au vendeur de renoncer à la cession et, à la commune ayant préempté, d'y renoncer si aucun accord n'est trouvé.

Conséquences pratiques pour le vendeur, l'acquéreur et le repreneur potentiel

• Avant tout projet de cession, le vendeur doit se renseigner auprès de la mairie pour vérifier si le fonds est situé dans un périmètre de sauvegarde. Si c'est le cas, il doit adresser la déclaration préalable via le Cerfa.
• Une cession réalisée sans notification préalable ou avant la fin du délai de deux mois peut entraîner la nullité de la vente.
• La décision la plus fréquente de la mairie est de ne pas préempter ; son silence vaut renonciation si le délai expire sans réponse.
• Pour sécuriser l'opération, il est recommandé de faire intervenir un notaire et un avocat spécialisé en droit commercial : vérification du périmètre, rédaction de la déclaration préalable, intégration d'une condition suspensive, négociation avec la mairie, gestion des délais.
• Le vendeur doit savoir que la commune pourra éventuellement mettre le fonds en location-gérance pour préserver l'activité et prolonger le délai de rétrocession.

Cas pratiques et points de vigilance

Le texte évoquant les terrains portant ou destinés à porter des commerces compris entre 300 et 1000 m² de surface de vente est particulièrement mal rédigé. Il vise à permettre au titulaire du droit de préemption, s’il estime inadapté un projet commercial prévu dans le cadre de la cession de terrains de ce type, d’exercer son droit de préemption dès lors qu’est envisagé un projet alternatif favorable au commerce de proximité. En réalité, cette possibilité se heurte au DPU, qui concerne l’aliénation de biens et droits immobiliers.

En pratique, il est conseillé au cédant de systématiquement faire connaître à la commune l’intention d’aliéner le fonds même s’il n’est pas certain qu’un périmètre ait été défini. Pour le repreneur initial évincé, il importe de savoir que, si la commune n’a pas préempté, il conserve ses droits à conclure la vente. En cas de préemption, l’acquéreur initial devient évincé mais bénéficie parfois d’un droit de priorité à la revente si la commune n’a pas trouvé de repreneur dans le délai légal.

Ressources et démarches

Pour toute opération de cession de fonds de commerce, rapprochez-vous du service urbanisme ou du service des marchés et commerces de la mairie pour vérifier l’existence d’un périmètre. Que vous soyez le vendeur, l’acquéreur évincé ou encore le représentant de la collectivité locale, n’hésitez pas à solliciter les conseils de votre notaire ou d’un avocat en amont de la procédure.

Tableau synthétique : délais et étapes

Le droit de préemption commercial est un outil puissant au service de la sauvegarde du commerce de proximité et de l’artisanat traditionnel, mais il implique des contraintes procédurales fortes pour les cédants et des obligations de transparence et de délai pour les communes. L’anticipation et l’accompagnement juridique sont essentiels pour sécuriser toute opération impliquant un fonds de commerce, un bail commercial ou un terrain à vocation commerciale.

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