Calendrier d'Adoption de la Loi de Finances en France

Le calendrier d'adoption de la loi de finances est un processus complexe et rigoureux qui s'étend sur plusieurs mois et implique de nombreux acteurs, allant du gouvernement au Parlement, en passant par le Conseil d'État et le Haut Conseil des finances publiques.

Alors que les débats budgétaires s'annoncent à haut risque pour le gouvernement, l'Assemblée nationale a fixé l'agenda de la discussion des textes financiers, qui occupe traditionnellement l'essentiel de l'ordre du jour automnal du Parlement. Le calendrier est désormais connu. L'examen du projet de loi de finances pour 2025 commencera le 21 octobre dans l'hémicycle du Palais-Bourbon.

I. Organisation de la Discussion Budgétaire

L'organisation de la discussion budgétaire à l'Assemblée nationale a été fixée. En se basant sur une date d'adoption du projet de loi de finances (PLF) en Conseil des ministres le 10 octobre, l'examen de la première partie du budget, consacrée aux recettes, a été programmé du lundi 21 au vendredi 25 octobre dans l'hémicycle de l'Assemblée. L'examen de la seconde partie, dévolue aux dépenses, débutera le mardi 5 novembre.

Classiquement, la discussion sera organisée selon 18 thèmes allant de la sécurité à l'agriculture, en passant par la justice, l'outre-mer ou encore l'éducation. Charge à la Conférence des présidents de fixer le calendrier d'examen des 18 discussions budgétaires prévues, chacune d'entre elles s'achevant par un vote des crédits.

Une fois adoptés à l'Assemblée nationale, par le biais d'un vote ou par l'engagement de la responsabilité du gouvernement, les textes financiers seront transmis au Sénat. La séquence budgétaire au Parlement doit, en principe, s'achever autour du 21 décembre, date à laquelle expirera le délai constitutionnel de 70 jours dont les députés et les sénateurs disposent pour se prononcer sur le projet de loi de finances.

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II. Les Lois de Finances : Définition et Catégories

La loi de finances est l’acte juridique qui prévoit et autorise le budget de l’État. Elle détermine, pour un exercice correspondant à l’année civile, la nature, le montant et l’affectation des ressources et des charges de l’État, ainsi que l’équilibre budgétaire et financier qui en résulte (LOLF, article 1er).

En application de la loi organique du 28 décembre 2022 précitée, on distingue désormais quatre catégories de lois de finances :

la loi de finances de l’année ;
les lois de finances rectificatives ;
la loi de finances de fin de gestion, nouvellement créée ;
la loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année, nouvelle dénomination de la loi de règlement.

Les lois de finances doivent présenter de façon sincère l’ensemble des ressources et des charges de l’État (LOLF, article 32), leur sincérité s’appréciant compte tenu des informations disponibles et des prévisions qui peuvent raisonnablement en découler.

III. La Loi de Finances de l’Année

Préparée par le Gouvernement, la loi de finances de l’année voit sa présentation et son contenu précisément définis par la LOLF. Elle est examinée par le Parlement selon une procédure qui déroge, sur des points importants, à la procédure de droit commun d’examen des autres projets de loi.

A. Présentation et Contenu

La loi de finances de l’année comporte deux parties distinctes (LOLF, article 34) :

La première partie autorise notamment la perception des impôts et comporte toutes dispositions relatives aux ressources, notamment fiscales, de l’État ; elle peut comporter les dispositions relatives aux impositions affectées à une personne morale autre que l’État (organismes de sécurité sociale, collectivités territoriales, autres tiers) ; elle comporte les dispositions relatives aux prélèvements sur recettes (au profit des collectivités territoriales et de l’Union européenne), évalue chacune des ressources budgétaires, fixe les plafonds des dépenses et arrête les données générales de l’équilibre budgétaire présentées dans un tableau d’équilibre.
La seconde partie fixe notamment, pour chacune des missions du budget de l’État, le montant des crédits en distinguant les crédits de subventions aux opérateurs et ceux finançant des dépenses d’investissement et, par ministère, le plafond des autorisations d’emplois ; pour chaque mission, elle définit des objectifs de performance avec des indicateurs associés à ces objectifs et récapitule les montants des dépenses fiscales, des ressources affectées, des prélèvements sur recettes et des crédits des comptes spéciaux associés ; elle peut également comporter des dispositions « rattachées » à une mission affectant directement les dépenses budgétaires et des dispositions relatives à l’information du Parlement et au contrôle de celui-ci sur la gestion des finances publiques.

Elle comprend également un article liminaire présentant un tableau de synthèse retraçant l’état des prévisions de solde structurel et de solde effectif de l’ensemble des administrations publiques (LOLF, article 1er H). L’article liminaire comprend aussi l’état des prévisions de prélèvements obligatoires, d’endettement et de dépenses de l’État, des collectivités territoriales et de la sécurité sociale. Il estime les dépenses considérées comme des dépenses d’investissement pour l’ensemble des administrations publiques.

Les crédits du budget général de l’État sont présentés selon une nomenclature à trois niveaux :

la mission, ministérielle ou interministérielle ;
les programmes ;
les actions.

La mission, qui ne peut être créée qu’à l’initiative du Gouvernement, comprend un ensemble de programmes concourant à une politique publique définie relevant d’un ou plusieurs ministères.

Un programme regroupe les crédits destinés à mettre en œuvre une action ou un ensemble cohérent d’actions relevant d’un même ministère et auquel sont associés des objectifs précis ainsi que des résultats attendus et faisant l’objet d’une évaluation (LOLF, article 7).

Les actions constituent le troisième niveau de présentation des dépenses, dont la LOLF ne donne aucune définition précise. Elles n’ont qu’un caractère informatif et visent à mieux identifier les composantes des politiques publiques et à en retracer les coûts.

La présentation des crédits par titre (personnel, fonctionnement, charges de la dette, investissements, interventions, opérations financières) est indicative, sous réserve des dépenses de personnel (titre 2) qui sont plafonnées par programme.

Cette architecture budgétaire conforte le droit d’amendement des parlementaires. L’article 47 de la LOLF leur permet de modifier le montant et la répartition des crédits entre programmes d’une même mission, sous réserve de ne pas augmenter le plafond de crédits de celle-ci. En outre, l’article 34 de la LOLF leur permet d’introduire et de modifier les objectifs et indicateurs de performance associés à chaque mission.

Le projet de loi de finances est nécessairement accompagné de nombreuses annexes destinées à assurer une bonne information des parlementaires :

les projets annuels de performances (PAP) (ou « bleus » budgétaires) ;
les annexes informatives (ou « jaunes » budgétaires) ;
les documents de politique transversale, de couleur orange ;
l’annexe dite des « voies et moyens » ;
le rapport portant sur la situation des finances publiques locales ;
d’autres documents budgétaires.

B. Élaboration par le Gouvernement

Le processus d’élaboration du projet de loi de finances et du budget de l’État relève exclusivement du Gouvernement, comme l’indique l’article 38 de la LOLF qui dispose que « sous l’autorité du Premier ministre, le ministre chargé des finances prépare les projets de loi de finances, qui sont délibérés en Conseil des ministres. »

Il commence dès le début de l’année précédant l’exécution du budget et représente un travail considérable de prévision et de négociations entre le ministère chargé du budget et les autres ministères.

Avant son adoption par le Conseil des ministres, le projet de loi de finances est soumis, comme tout projet de loi, à l’avis du Conseil d’État (lequel n’est, jusqu’à présent, pas rendu public).

Le projet de loi est ensuite délibéré en Conseil des ministres, à une date permettant son dépôt dans la limite du délai prévu à l’article 39 de la LOLF, à savoir au plus tard le premier mardi d’octobre de l’année précédant celle de l’exécution du budget.

Le vote de la loi de finances ?

IV. Préparation du PLF 2026

Une année entière est nécessaire pour élaborer le budget de l’État. Les travaux préparatoires du PLF 2026 commencent en janvier et s’achèveront en décembre 2025. Ce processus suit plusieurs phases tout au long de l’année. Il s’agit d’un processus démocratique qui fait intervenir de nombreux acteurs.

A. Phase de Préparation Administrative

Cette phase comprend plusieurs étapes clés :

Les conférences techniques : 10 février - 7 mars 2025.
Les conférences de performance : 7 avril - 27 juin 2025.
Les conférences immobilières : avril 2025.
Les conférences budgétaires : 28 avril - 18 mai 2025.

B. Temps des Arbitrages Politiques

Les arbitrages ont lieu du 20 juin au 11 juillet 2025. Sur la base des éléments fournis par la direction du Budget, la ministre chargée des Comptes publics rencontre chacun des autres membres du Gouvernement, afin de rapprocher certaines positions, et d’identifier les points à porter à l’arbitrage du Premier ministre.

Avant le 15 juillet, les arbitrages sont finalisés et un rapport sur les plafonds prévisionnels de dépenses est publié. En parallèle, à compter de la mi-juillet, chaque ministre reçoit un courrier du Premier ministre qui lui notifie le niveau de ses crédits de paiement par mission et par programme, et son plafond d’emplois.

Les conférences de répartition ont lieu du 14 juillet au 31 juillet 2025. Ces réunions visent à affiner la répartition des crédits et des emplois entre les différentes missions et programmes budgétaires pour permettre la rédaction des documents budgétaires annexés au PLF.

C. Phase Parlementaire et Vote de la Loi de Finances

La rédaction du PLF et de ses annexes a lieu durant l’été 2025. En septembre, le Gouvernement saisit pour avis le Conseil d’État des articles du PLF ainsi que des chiffres des évaluations de recettes et des plafonds en crédits par programmes.

Une fois finalisé, le PLF est présenté en Conseil des ministres, avant le premier mardi d'octobre.

L’examen parlementaire du projet de loi de finances s’étale sur une période de près de trois mois, d’octobre à la mi-décembre. Au terme de cette procédure, le PLF est adopté par l’Assemblée nationale à la mi-décembre.

Enfin, en vertu de l’article 61 de la Constitution, 60 députés ou 60 sénateurs (ainsi que le Président de la République, le Premier ministre, ou les présidents des assemblées) peuvent saisir le Conseil constitutionnel sur la constitutionnalité du projet de loi de finances adopté à l’issue des débats.

Phase	Période	Description
Préparation Administrative	Février - Juillet 2025	Conférences techniques, de performance, immobilières, budgétaires
Arbitrages Politiques	Juin - Juillet 2025	Réunions entre ministres, arbitrage du Premier ministre
Phase Parlementaire	Octobre - Décembre 2025	Examen et vote du PLF à l'Assemblée Nationale et au Sénat

D. Nouveaux Éléments d’Encadrement

La loi de finances ne portant que sur une seule année en application du principe d’annualité budgétaire, sa préparation s’inscrit néanmoins de plus en plus dans le cadre d’une programmation pluriannuelle des finances publiques. Elle n’est plus, par ailleurs, un exercice strictement interne, depuis qu’une surveillance accrue des politiques budgétaires s’est mise en place dans le cadre de la zone euro et de l’Union européenne.

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