Les Lois de Finances en France : Définition et Enjeux

Les lois de finances sont des actes juridiques essentiels qui régissent le budget de l'État, englobant ses ressources et ses charges. Elles se déclinent en trois catégories principales : la loi de finances initiale, les lois de finances rectificatives et la loi de règlement.

Les Différentes Catégories de Lois de Finances

• La loi de finances initiale, votée avant le début d’un exercice budgétaire, définit le budget initial de l'État.
• Les lois de finances rectificatives modifient le budget en cours d'exercice, si le besoin en apparaît. Également appelées « collectif budgétaire », elles permettent d'ajuster les prévisions de recettes et d'autoriser des mouvements de crédits.
• La loi de règlement est l’acte qui constate le montant définitif des recettes et des dépenses de l’année écoulée et approuve les différences entre les résultats et les prévisions de la loi de finances initiale, telle que modifiée éventuellement par des lois de finances rectificatives ou de fin de gestion. Elle approuve également le compte de résultat, exprimé selon les règles de la comptabilité générale. La loi de règlement de l'année N est votée au cours de l'année N+1, avant l’examen du projet de loi de finances pour l’année N+2, ce qui permet ainsi de suivre en « dynamique » l’évolution du budget selon le principe du « chaînage vertueux ».

L'Élaboration des Lois de Finances

L'examen du projet de loi de finances initiale est un moment fort de l'activité parlementaire. La procédure d'élaboration des projets de loi de finances est régie par des textes et des pratiques conçus pour permettre l'adoption du budget dans les délais requis, tout en le mettant à l'abri d'amendements qui, par l'augmentation des charges de l'État ou la minoration des recettes, risqueraient d'affecter trop substantiellement l'équilibre budgétaire tel qu'il est proposé par le Gouvernement sur la base des hypothèses économiques qu'il a retenues pour l'élaboration de son projet.

Toutes les commissions permanentes prennent une part active à ce contrôle, mais les membres de la commission des finances disposent de prérogatives propres.

À l'automne, les projets de loi de finances sont discutés par le Parlement suivant une procédure qui présente des caractéristiques propres. Outre le projet de loi de finances initiale pour l'année à venir, il convient de rappeler que le Parlement examine également à la même période au moins deux autres textes financiers : le projet de loi de financement de la Sécurité sociale pour l'année à venir et le projet de loi de finances rectificative pour l'année en cours.

Les particularités de la procédure budgétaire découlent :

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• de l'existence de délais relativement brefs impartis au Parlement pour examiner un projet de loi de finances ;
• de l'application de plein droit de la procédure accélérée (art. 45 de la Constitution), qui permet au Gouvernement de provoquer la réunion d'une commission mixte paritaire après une seule lecture dans chaque assemblée.
• des spécificités du droit d'initiative des parlementaires en matière budgétaire.

Le droit d’amendement des parlementaires est renforcé avec la LOLF : possibilité de modifier la répartition des crédits entre programmes à l’intérieur d’une mission, à la condition de ne pas majorer l’enveloppe de la mission.

L'article 47 de la Constitution prévoit :

• que l'Assemblée nationale dispose d'un délai limité à 40 jours. Si elle ne respecte pas ce délai, le Gouvernement doit transmettre le texte au Sénat, qui dispose alors de 15 jours ;
• que si l'examen par le Parlement excède 70 jours, le Gouvernement peut mettre en vigueur les dispositions du projet par ordonnance.

Pour l'examen du projet de loi de finances, la commission des finances est compétente au fond. La commission des finances examine donc l'ensemble des dispositions du projet (ressources, dépenses, équilibre économique et financier, dispositions fiscales et diverses). Elle dispose d'une institution originale : le Rapporteur général, qui a pour tâche de coordonner l'examen du projet de loi de finances sur l'ensemble de ses aspects économiques, budgétaires et fiscaux.

Il convient de souligner l'importance de la discussion de la première partie pour l'examen de l'ensemble du projet de loi de finances avec notamment l'« article d'équilibre » qui évalue les recettes et fixe les plafonds de dépenses, arrêtant ainsi les données générales de l'équilibre économique et financier.

Après le vote de la première partie, il est procédé à l'examen des crédits budgétaires examinés mission par mission, qui sont inscrits dans la seconde partie du projet de loi de finances. Il y a un vote par mission, qui s'effectuera au premier euro (et non plus seulement au titre des « mesures nouvelles ») reposant sur les analyses faites par les rapporteurs spéciaux et les rapporteurs pour avis.

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À l’issue des débats, il est voté sur l’ensemble du projet de loi.

Ainsi, le projet de loi de finances constitue un ensemble cohérent et complexe dont les parties sont étroitement liées les unes aux autres. Le niveau des recettes est arrêté au vu de l'évolution prévisible de la conjoncture économique, notamment les perspectives de croissance et les hypothèses d’élasticité à la conjoncture des recettes fiscales, ou en fonction de la politique fiscale retenue. Le niveau des charges encadré par une norme d’évolution des dépenses est pour partie la conséquence de l'inertie des dépenses résultant de décisions antérieures (charges d’intérêt de la dette publique, rémunération des fonctionnaires...), et pour partie la résultante volontaire des actions nouvelles. Ces éléments déterminent un équilibre, le solde du budget, qui lui-même s'inscrit dans une politique économique et financière globale.

Contenu des Lois de Finances

La loi de finances initiale prévoit et autorise, pour chaque année civile (principe de l’annualité budgétaire), l’ensemble des ressources et des charges de l’État. Cette loi comprend deux parties distinctes :

• La première partie autorise la perception des ressources publiques (impôts et taxes) et comporte les « voies et moyens », c’est-à-dire l’évaluation des recettes. Elle présente un tableau d’équilibre des recettes et charges et donc le niveau du solde budgétaire annuel, ainsi que la variation de la dette négociable de l’État et un plafond des emplois calculé en « équivalents temps plein travaillés » (ETPT).
• La seconde partie autorise les dépenses et contient des dispositions diverses, relatives par exemple aux garanties accordés par l’État ou à l’information du Parlement.

Depuis l’entrée en vigueur de la LOLF en 2006, les votes ne portent plus d’une part sur les services votés et d’autre part sur les mesures nouvelles, mais s’effectuent pour chaque mission « au premier euro » (c'est-à-dire en reconsidérant l’ensemble des crédits correspondants, et non plus seulement leur augmentation par rapport à ceux décidés l’année précédente).

La seconde partie comprend, en outre, des dispositions diverses dites « articles non rattachés ». Ces articles sont examinés pour la plupart l'un après l'autre, après la discussion des crédits budgétaires des différentes missions. Le Gouvernement peut choisir de « rattacher » l'examen d'un article à celui des crédits d'une mission.

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En ce qui concerne les dépenses, l'article 40 de la Constitution interdit les propositions ou amendements formulés par les membres du Parlement ayant pour conséquence la création ou l'aggravation d'une charge publique.

Pour ce qui est des recettes, les effets de l'article 40 de la Constitution, qui interdit les initiatives ayant pour conséquence une diminution des ressources publiques, sont moins restrictifs, car cet article laisse la possibilité d'opérer une compensation entre recettes.

La Loi Organique du 28 Décembre 2021 : Modernisation de la Gestion des Finances Publiques

La loi organique relative à la modernisation de la gestion des finances publiques, qui a été publiée au Journal officiel du 29 décembre 2021, entend consolider le rôle du Parlement dans l’examen et le contrôle des finances publiques. Elle permet de renforcer la stratégie pluriannuelle de finances publiques et d’améliorer la lisibilité des textes financiers.

La loi organique du 28 décembre 2021 réforme la LOLF de 2001. Elle cherche à renforcer la portée des orientations pluriannuelles des finances publiques au sein du processus budgétaire annuel. Elle vise également à permettre la rationalisation et l’amélioration du travail parlementaire en matière de finances publiques.

Afin de mettre en œuvre les recommandations de la MILOLF concernant les lois de programmation des finances publiques, lesquelles déterminent les orientations pluriannuelles des finances publiques, elle procède à plusieurs ajustements du cadre organique organisant la pluriannualité budgétaire. Elle institue notamment un objectif d’évolution de la dépense des administrations publiques qui doit permettre de mieux identifier les engagements pris en matière de maîtrise des dépenses publiques.

Afin de renforcer « la lisibilité et le poids du cadre pluriannuel » dans les discussions des projets de loi de finances, l’article 1er de la loi organique du 28 décembre 2021 vient compléter les informations figurant au sein des articles liminaires des lois financières.

La loi organique du 28 décembre 2021 procède au changement d’appellation de la loi de règlement, apporte des modifications concernant la structure de la loi de finances de l’année, précise les règles concernant les reports de crédits et instaure une nouvelle catégorie de loi de finances.

L’article 2 de la loi organique du 28 décembre 2021 renomme la « loi de règlement » en « loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année » afin d’accroître la visibilité des travaux d’évaluation lors de l’examen de cette loi.

Chaque année, la discussion de l’ensemble des ressources de l’État aura lieu en première partie de la loi de finances (art. 15).

Avec la création de la « loi de fin de gestion », qui ne pourra comporter aucune disposition fiscale nouvelle, la loi organique du 28 décembre 2021 cherche à améliorer la qualité de la programmation et de la gestion budgétaires.

La loi organique du 28 décembre 2021 comporte des dispositions concernant les règles relatives à l’affectation de ressources. Elle adopte « une doctrine volontariste pour rationaliser le paysage de la fiscalité affectée à des tiers autres que les collectivités territoriales, leurs établissements publics et les organismes de sécurité sociale ».

Le législateur organique a voulu permettre au Parlement d’organiser un débat commun sur le rapport d’orientation des finances publiques et le programme de stabilité et cela avant la transmission de ce programme à la Commission européenne.

L’article 20 de la loi organique du 28 décembre 2021, qui modifie l’article 46 de la LOLF, avance du 1er juin au 1er mai la date avant laquelle le gouvernement dépose le projet de loi de règlement, désormais dénommé « projet de loi relatif aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année », et ses annexes.

La loi organique du 28 décembre 2021 renforce l’information des parlementaires sur les finances publiques à travers les rapports et annexes aux projets de loi de finances.

L’article 17 de la loi organique du 28 décembre 2021 est venu modifier l’article 39 de la LOLF pour prévoir que chaque annexe générale destinée à l’information et au contrôle du Parlement sera déposée sur le bureau des assemblées « avant le début de l’examen du projet de loi de finances de l’année en séance publique par l’Assemblée nationale ».

Le gouvernement devra lui transmettre, avant le 15 juillet, un rapport indiquant notamment les plafonds de crédits envisagés pour l’année à venir pour chaque mission du budget général (art. 23). Par ailleurs, le gouvernement devra présenter, avant le début de la session ordinaire, un rapport analysant la trajectoire, les conditions de financement et la soutenabilité de la dette de l’ensemble des administrations publiques et de leurs sous-secteurs.

Un rapport sur la situation des finances publiques locales sera annexé au projet de loi de finances de l’année (art. 7).

La loi organique du 28 décembre 2021 renforce les pouvoirs des commissions des finances des assemblées parlementaires. Elle améliore l’information du Parlement en cas d’utilisation de la dotation pour dépenses accidentelles et imprévisibles (DDAI) pour un montant supérieur à 100 millions d’euros (art. 9).

Enfin, l’article 26 de la loi organique du 28 décembre 2021 modifie l’article 57 de la LOLF afin de préciser que les domaines d’attribution des rapporteurs spéciaux sont définis par les commissions de l’Assemblée nationale et du Sénat chargées des finances.

L’article 30 de la loi organique du 28 décembre 2021 élargit le champ des missions du HCFP. Ce dernier aura pour mission d’apprécier « le réalisme » des prévisions de recettes et de dépenses du projet de loi de finances de l’année et du projet de loi de financement de la sécurité sociale de l’année.

En conclusion, il apparaît que la loi organique du 28 décembre 2021 constitue la plus importante révision de la « constitution financière » qu’est la LOLF depuis 2001. Si la loi organique du 28 décembre 2021 ne bouleverse pas fondamentalement le cadre de gouvernance des finances publiques, elle vient apporter des « évolutions non négligeables ».

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