Définition et Rôle de la Chambre des Comptes en France
La Chambre des Comptes est une institution essentielle dans le paysage financier français, chargée du contrôle des finances publiques. Cet article explore sa définition, son histoire, ses compétences et son importance dans le contrôle de l'utilisation de l'argent public.
Cour des Comptes à Paris
Origines et Évolution Historique
Issue de la Curia regis au XIIIe siècle, comme le parlement et le Conseil du roi, la Chambre des comptes commence à s'individualiser dès le règne de Louis IX sous le nom de Curia in compotis domini regis, afin de vérifier les comptes des agents locaux du roi (baillis et prévôts). Érigée en corps constitué par l'ordonnance de Viviers-en-Brie promulguée en janvier 1320 par Philippe V le Long, et installée à Paris dans le palais de la Cité, elle eut dès lors des attributions très étendues.
Ne formant à l'origine qu'un seul corps, la Chambre des comptes fut divisée en 1511 en deux bureaux qui se répartirent les tâches. Son ressort, à l'origine plus vaste que celui du parlement, fut amputé au XVIe siècle par la création de chambres des comptes à Montpellier (1523) et à Rouen (1580). Lors de l'annexion des grands fiefs à la Couronne, la royauté conserva certaines chambres des comptes existantes, et en créa de nouvelles au fur et à mesure de l'extension du domaine royal. En 1789, on en dénombrait onze (hormis celle de Paris), établies à Aix, Bar, Dijon, Besançon, Grenoble, Metz, Montpellier, Nantes, Pau, Rouen, Nancy.
Attributions et Compétences
La Chambre des comptes avait des attributions très étendues, notamment :
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- Examen des comptes de tous les agents financiers du roi (baillis, sénéchaux, membres de l'administration centrale).
- Administration du domaine royal.
- Vérification de toutes les lettres patentes concernant le domaine, lettres d'aliénation, donations, concessions d'apanages, légitimations, anoblissements, recherches des usurpations, réception des actes de foi et hommage ainsi que des aveux et dénombrements des vassaux de la Couronne.
- Juridiction civile et criminelle sur ses membres et dans les affaires ayant des implications financières et même monétaires jusqu'à la création, au XIVe siècle, de la Cour des monnaies, qui lui fut rattachée jusqu'en 1552.
- Contrôle des finances extraordinaires jusqu'à la constitution définitive de la Cour des aides au début du XVe siècle.
Chargée de vérifier la conformité des actes financiers du roi avec la législation antérieure, la Chambre des comptes a les droits d'enregistrement et de remontrances au même titre que le parlement, avec lequel l'opposition fut permanente, les deux cours se considérant comme également souveraines.
Economie : La cour des comptes instrument de contrôle des finances publiques
Personnel et Organisation
Son personnel, dont l'effectif fut fixé en 1388, s'accrut au cours des XVIe et XVIIe siècles : composée en 1388 de 2 présidents, de 8 maîtres des comptes (clercs ou laïcs), de 12 clercs, dénommés auditeurs, et de 4 correcteurs, elle comprenait en 1582 8 présidents, 48 maîtres des comptes, 12 auditeurs et 50 correcteurs, ainsi que des greffiers et des huissiers; pour représenter le roi, un procureur général et un avocat du roi constituèrent le parquet, organisé en 1480.
La vérification des comptes comprenait plusieurs phases : le procureur général recevait les comptes des agents financiers du roi et les remettait aux maîtres des comptes, qui les contrôlaient et les transmettaient pour rapport aux auditeurs, puis, pour recherche des erreurs et des omissions, aux correcteurs ; les comptes revenaient ensuite devant les maîtres, qui accordaient quitus, blâmes et sanctions pouvant aller jusqu'à l'amende et la radiation ; ce jugement était sans appel sauf si l'affaire avait des implications criminelles : en ce cas, elle pouvait être portée devant la Chambre du conseil du parlement.
Limitée dans ses contrôles par la pratique des acquits de comptant, la Chambre des comptes n'avait plus au XVIIe siècle aucun rôle dans la politique financière active.
La Chambre des Comptes de Bretagne : Un Exemple Régional
La Chambre des comptes se retrouve au coeur de la politique royale à l’égard du duché de 1491 aux années 1550 avec toutefois une évolution dans les enjeux. Le premier est celui du maintien de cette institution qui se pose surtout au début du règne de Charles VIII. Cette incertitude passée, se pose la question du rôle à jouer dans la nouvelle administration financière et de la définition de ses missions. Les réponses qui sont apportées à ces problèmes proviennent des décisions des souverains en charge de la Bretagne et des ambitions des gens des comptes d’étendre leur influence.
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Compétences Préservées
Quand Charles VIII prend le contrôle de Nantes en mars 1491, il manifeste sa prise de pouvoir en mettant en place une administration financière parallèle à celle d’Anne de Bretagne. Son attitude à l’égard de la Chambre des comptes est plus hésitante : ce n’est que le 3 août 1492 que « par l’avis et deliberation de plusieurs Princes..., gens de Parlement, grant conseil et de finances », il confirme son existence et la quasi-totalité de son personnel.
Si la confirmation est finalement intervenue, c’est que plusieurs facteurs ont joué dont celui, déjà évoqué, de la résistance des institutions bretonnes pour lesquelles la Chambre a constitué un sujet de mobilisation. Mieux valait donc préserver le cadre existant en y nommant quelques officiers sûrs que de créer un vide prétexte à toutes les complications.
L’œuvre législative d’Anne de Bretagne
Du fait de cette reconnaissance des pouvoirs de la Chambre par Charles VIII, la restauration d’Anne en 1498 n’a pas la même importance que celle qu’elle a revêtue pour la chancellerie par exemple. La Chambre est confirmée par la duchesse aussitôt après la mort de Charles VIII, le 17 avril 1498, puis par Louis XII en janvier 1499 dans le cadre des articles accordés après la signature du traité de mariage avec Anne.
Anne est responsable ensuite d’une importante œuvre législative permettant de définir de façon précise les pouvoirs de la Chambre. Son élaboration s’est faite en deux temps, d’abord en 1505, peu avant la venue de la duchesse dans le duché puis en 1513, année au cours de laquelle plusieurs textes sont promulgués. Cette œuvre, qui reprend dans nombre de ses aspects des dispositions anciennes à qui l’usage a peu à peu donné force de loi, constitue néanmoins un effort pour définir de façon aussi complète que possible les prérogatives des gens des comptes.
Élaborée pour l’essentiel en 1513, l’œuvre législative d’Anne a fait, à posteriori, figure de testament politique. Elle a contribué ainsi à doter la Chambre de textes qui fondaient ses pouvoirs sur une base précise, elle a laissé à son successeur un cadre de référence pour développer son action.
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Le règne de François Ier : vers un accroissement des tâches
Sous François Ier, la tradition est respectée : en novembre 1517, le nouveau roi confirme personnellement les chartes de la Chambre. En mai 1519, il réaffirme son pouvoir de « distribution » des feux entre paroisses riches et paroisses indigentes. En février 1538, dans l’édit de Moulins, il rappelle que la connaissance du domaine appartient aux gens des comptes et qu’ils ont juridiction sur ceux qui l’usurpent, lançant par là-même le mouvement de réformation des recettes ordinaires.
En ayant de plus en plus recours à la fiscalité extraordinaire, François Ier contribue à étendre la juridiction de la Chambre et à soumettre à son contrôle de nouvelles catégories de receveurs : les commis à percevoir les emprunts et les décimes.
La Cour des Comptes Aujourd'hui
La Cour des Comptes est une Autorité indépendante qui exerce à la fois les fonctions de contrôle et de juridiction suprême des comptes publics. Héritière de la médiévale « Cour du Roi » et de la Chambre des comptes de Paris de l’Ancien Régime, la Cour des Comptes est la plus ancienne des Institutions de l’Etat. Sa création sous sa forme actuelle remonte à la loi du 16 septembre 1807.
La Constitution de 1958 définit, en son article 47-2, les missions qui lui sont confiées : « La Cour des Comptes assiste le Parlement dans le contrôle de l’action du Gouvernement. Elle assiste le Parlement et le Gouvernement dans le contrôle de l’exécution des lois de finances et de l’application des lois de financement de la sécurité sociale ainsi que l’évaluation des politiques publiques.
Dans l’exercice de sa mission de contrôle des comptes publics, le Cour des Comptes est en charge de la vérification sur pièces et sur place de la régularité des recettes et des dépenses inscrites dans les comptabilités publiques.
La Cour des Comptes assortit ses constats de recommandations et s’assure de leur mise en œuvre effective. Ce suivi s’exerce sur trois ans. Cette activité de la Cour des Comptes s’inscrit dans la suite logique de sa mission de vérification de la régularité des recettes et des dépenses publiques ainsi que des conditions de tenue de la comptabilité publique.
Par ailleurs, lorsqu’elle constate des irrégularités commises par les dirigeants des organismes relevant de sa compétence, la Cour des Comptes peut saisir la Cour de discipline budgétaire et financière.
Afin de concourir à sa mission d’assistance du Parlement dans le contrôle du Gouvernement, la Cour des Comptes produit des rapports d’audit des politiques publiques à la demande du Sénat ou de l’Assemblée Nationale. L’évaluation effectuée par la Cour des Comptes dans ce cadre cherche autant à valoriser les aspects positifs qu’à critiquer les aspects négatifs d’une politique publique.
La loi organique relative aux lois de finances confie à la Cour des Comptes la mission de certification des comptes de l’Etat. La Cour doit formuler sa position au sujet des comptes annuels audités au regard des règles et principales de la comptabilité de l’Etat français.
La Cour des Comptes est constitutionnellement tenue d’informer les citoyens des travaux qu’elle conduit. Le rapport public annuel est le plus ancien. Sa première rédaction date de 1807. A l’époque, il n’était transmis qu’au seul chef de l’État. Depuis 1938, il est rendu public.
La Cour des comptes a pour mission principale de s'assurer du bon emploi de l'argent public et d'en informer les citoyens. Juridiction indépendante, elle se situe à équidistance du Parlement et du Gouvernement, qu’elle assiste l’un et l’autre, conformément à l'article 47-2 de la Constitution.
En pratique, partout où de l’argent public est engagé, la Cour veille à la régularité, à l’efficience et à l’efficacité de la gestion. Pour ce faire elle contrôle l’État et ses opérateurs, les organismes de sécurité sociale, les entreprises publiques, les organismes bénéficiant de dons ainsi que les établissements et services médico-sociaux (ESMS) et les cliniques privées. Ses observations sont communiquées aux institutions et organismes contrôlés, ainsi qu’à leurs autorités de tutelle.
Chaque année, la Cour certifie les comptes de l’État et du régime général de la sécurité sociale. Cette mission, confiée par la loi organique relative aux lois de finances de 2001 et par celle relative aux lois de financement de la sécurité sociale de 2005, garantit aux citoyens une information financière et comptable plus claire, lisible, et une image plus fidèle de la réalité financière de l’État et de la sécurité sociale.
Au 1er janvier 2023, en application de l’ordonnance n° 2022-408 du 23 mars 2022 et du décret n° 2022-1605 du 22 décembre 2022, une réforme a instauré un régime unifié de responsabilité financière des gestionnaires publics.
La Cour assiste le Parlement et le Gouvernement dans l’évaluation des politiques publiques. Elle cherche à vérifier si les résultats d’une politique publique sont à la hauteur des objectifs fixés, et si les moyens budgétaires sont utilisés de manière efficace et efficiente. Le rôle de la Cour n’est pas de commenter les choix faits mais d’évaluer les conséquences et de formuler des recommandations pour atteindre les objectifs votés par le Parlement. Les pouvoirs publics peuvent ainsi fonder leurs décisions sur des analyses objectives.
Lancée en 2022, la plateforme de participation citoyenne des juridictions financières permet aux citoyens de suggérer des thèmes de contrôle afin que les chambres les intègrent dans leur programmation.
Les juridictions financières sont indépendantes des pouvoirs exécutif et législatif. Elles définissent ainsi librement le programme de leurs travaux. Toutefois, une partie de ces contrôles répond à des commandes du Parlement et du Gouvernement ou, pour ce qui concerne les CRTC, à des saisines du Préfet.
Les magistrats financiers sont inamovibles : ils ne peuvent être déplacés, rétrogradés, révoqués ou suspendus de leurs fonctions qu’en vertu d’une procédure spéciale.
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