Fonctionnement des Finances Publiques des Collectivités Territoriales en France
Les collectivités territoriales jouent un rôle crucial dans la gestion des finances publiques en France. Elles sont intégrées à l’objectif de ralentissement de la croissance de la dépense publique des administrations.
Carte des régions et départements de France
Les Contrats de Cahors et la Maîtrise de la Dépense Publique
Le Gouvernement a présenté en 2018 sa stratégie en matière de finances publiques pour le quinquennat, fixant l’objectif de réduire le solde public entre 2017 et 2022 en diminuant le ratio de dépenses publiques. Il leur est donc demandé, pour le quinquennat, de réaliser des économies à hauteur de 13 Md€ en dépenses de fonctionnement par rapport à leur évolution spontanée, soit 2,6 Md€ chaque année.
La participation des collectivités à la maîtrise des finances publiques prend notamment, depuis 1996, la forme de mécanismes d’encadrement des concours financiers de l’État. Entre 2014 et 2017, la contribution au redressement des finances publiques (CRPF) a conduit à une réduction des concours financiers aux collectivités, via une baisse de la dotation globale de fonctionnement, à hauteur de 9,2 Md€.
La démarche de contractualisation entre l’État et les collectivités, initiée lors de la conférence nationale des territoires (CNT) tenue en 2017 à Cahors, vise à développer une approche partenariale pour la régulation de la dépense locale. En contrepartie de l’effort demandé aux collectivités, l’État garantit la prévisibilité et la stabilité de ses concours financiers, renonçant aux baisses de DGF mises en œuvre entre 2014 et 2017.
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La contractualisation de la trajectoire financière concerne les 322 collectivités (régions, départements, EPCI et communes) dont le budget principal dépasse 60 M€, d’après l’article 29 de la loi de programmation des finances publiques 2018-2022. Les contrats conclus entre ces dernières et l’État fixent un objectif d’évolution des dépenses de fonctionnement compris entre +0,75 % et +1,65 %, tenant compte des spécificités locales.
Celles qui dépasseront l’objectif en dépenses se verront appliquer une reprise financière dont le montant sera égal à 75 % de l’écart constaté ou à 100 % de l’écart pour les collectivités ayant refusé de signer un contrat. Le montant de la reprise ne peut toutefois pas excéder 2 % des recettes réelles de fonctionnement du budget principal de l’année considérée.
Les préfets ont été chargés de négocier la signature des contrats avant le 30 juin 2018. Sur les 322 collectivités concernées, 229 ont conclu un contrat avec l’État, soit 71 % d’entre elles. 17 collectivités ont par ailleurs signé un contrat de manière volontaire. Ces résultats démontrent l’adhésion des collectivités à cette démarche de contractualisation.
Pour les collectivités concernées par le dispositif ayant refusé la signature des contrats, une instruction ministérielle du 23 juillet 2018 précise que les préfets doivent leur notifier par arrêté le taux annuel d’évolution des dépenses réelles de fonctionnement, pouvant tenir compte des possibilités de modulation prévues par la loi.
Cette nouvelle approche semble avoir permis la limitation de l’évolution des dépenses de fonctionnement. Pour les 322 collectivités concernées par la contractualisation, l’évolution a même été négative (-0,2 %).
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Principes Budgétaires des Collectivités Territoriales
De manière générale, ces principes sont les garants de la démocratie locale, à travers le rôle de l’assemblée délibérante. Ils permettent à l’assemblée d’avoir une connaissance détaillée et transparente du budget proposé au vote. A posteriori, ils facilitent le contrôle et assurent que le budget voté soit effectivement exécuté. Enfin, ces principes garantissent l’autonomie financière des collectivités locales.
Le principe d’annualité
En application de l’ article L.1612-1 du CGCT, le principe d’annualité impose que le budget soit voté chaque année pour un an. L’autorisation donnée par l’assemblée délibérante est donc limitée dans le temps, pour la durée d’un exercice qui commence le 1er janvier et se termine le 31 décembre. Pour les collectivités locales, la date limite de vote du budget est fixée au 15 avril de l'exercice concerné, ou au 30 avril lorsqu'il s'agit d'une année de renouvellement de l’organe délibérant.
Pour éviter que l’absence d’adoption du budget avant le 1er janvier n’interrompe brusquement le fonctionnement de la collectivité locale, et dans un souci de continuité du service, la loi prévoit la possibilité de reconduire le budget de l’année précédente.
Le principe d’universalité
En application de l’ article L.2311-1 du CGCT, le principe d’universalité participe à garantir la transparence des fonds publics. Il impose, d’une part, la présentation distincte des dépenses et des recettes, sans compensation ou contraction, et d’autre part, la non-affectation des recettes aux dépenses. L’interdiction de contraction conduit à ne faire référence qu’à des charges ou produits bruts et non à des charges ou produits nets.
Le principe de spécialité
En application de l’ article L.1612-1 du CGCT, le principe de spécialité consiste à n’autoriser une dépense qu’en l’affectant à un service (ou plusieurs services) en particulier, et dans un but défini. Par exemple, vous ne pouvez pas vous contenter d’affecter un montant à l’éducation, sans précision supplémentaire.
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Elles autorisent, dans certaines limites, l’exécutif à effectuer des virements du chapitre de dépenses imprévues aux autres chapitres à l’intérieur d’une section. Pour chacune des deux sections, le crédit pour dépenses imprévues ne peut être supérieur à 7,5 % des dépenses réelles prévisionnelles de la section. Ce crédit ne peut être employé que pour faire face à des dépenses pour lesquelles aucune dotation n’est inscrite au budget ou pour un montant insuffisant.
Situation Financière des Collectivités Territoriales en 2024
La Cour publie son rapport annuel sur la situation financière des collectivités territoriales, telle qu’elle résulte de l’examen de leurs comptes de l’année 2024. En 2024, les collectivités contribuent fortement à la hausse du déficit public total, malgré leur part limitée de ce dernier. C’est la conséquence d’un effet de ciseaux croissant entre des dépenses de fonctionnement et d’investissement dynamiques et des recettes qui progressent, mais moins fortement.
Malgré la hausse de leur besoin de financement, les collectivités conservent des fondamentaux solides. Toutefois, leurs situations financières divergent de plus en plus. Le besoin de financement des collectivités a plus que doublé en 2024.
Depuis 2023, les collectivités enregistrent un besoin de financement. En 2024, son montant a plus que doublé par rapport à 2023 pour atteindre 11,4 Md€, soit 0,4 % du PIB. Les collectivités représentent une part réduite du déficit des administrations publiques (169,6 Md€, soit 5,8 % du PIB), mais la dégradation de leur solde (de 0,5 % du PIB au total) représente la moitié de la hausse du déficit des administrations publiques entre 2022 et 2024.
La hausse du besoin de financement des collectivités traduit un effet de ciseaux croissant entre leurs dépenses de fonctionnement et d’investissement et leurs recettes. La progression des recettes de fonctionnement des collectivités (258,2 Md€) a ralenti en montant (+2,7 %, après + 3,4 % en 2023), mais accéléré après déduction de l’inflation (+ 0,7 point contre - 1,5 point). Elle a été tirée par la dynamique des produits des impôts fonciers (+ 5,2 %), liée à l’indexation des bases des locaux d’habitation sur l’inflation constatée. En revanche, les recettes de TVA ont été stables en raison de la dégradation de la conjoncture économique.
Les recettes de droits de mutation à titre onéreux ont de nouveau chuté (- 14,0 % en 2024, soit - 33,1 % en cumul depuis 2023) en raison de l’évolution du marché immobilier. La croissance des dépenses de fonctionnement des collectivités (220,5 Md€) a elle aussi ralenti en montant (+ 4,1 % après + 5,9 %), mais accéléré après déduction de l’inflation (+ 2,1 points en 2024 contre + 1 point en 2023).
Les charges de personnel ont été tirées par les revalorisations indiciaires, mais aussi par la hausse des effectifs et des indemnités versées par les collectivités. Les achats de biens et services ont bien plus augmenté que l’inflation, en raison pour partie de ses effets différés. La hausse des dépenses départementales de protection sociale reflète celle de leurs bénéficiaires et les revalorisations des prestations et des tarifs.
La hausse des dépenses de fonctionnement a été portée par le « bloc communal ». Celles des départements ont été moins dynamiques. Celles des régions ont moins crû que l’inflation. En raison d’une augmentation plus forte des dépenses que des recettes de fonctionnement, l’épargne brute, qui en est le solde (37,7 Md€), a continué à diminuer en 2024 (- 1,8 Md€, après - 3,5 Md€ en 2023). Pour autant, les collectivités ont continué à accroître leurs dépenses d’investissement (77,4 Md€, soit + 6,8 %).
L’inflation n’a plus qu’un effet marginal dans cette évolution qui est avant tout liée à l’approche des élections municipales, à la transition écologique et à l’effort consacré au transport ferroviaire par les régions. Pour financer leurs investissements, les collectivités ont réduit leur trésorerie et accru leur endettement.
Disparités croissantes entre collectivités
En 2024, les collectivités conservent en moyenne une situation financière solide malgré l’augmentation de leur besoin de financement et de leur endettement financier. Les collectivités ne sont pas autorisées à emprunter pour financer leurs dépenses de fonctionnement ou rembourser des emprunts, mais uniquement pour investir. Leur niveau d’épargne brute (14,6 % des recettes de fonctionnement) est le double du seuil d’alerte. Leur ratio de désendettement de 5,2 années d’épargne brute est bien inférieur aux seuils critiques. Leur endettement (194,5 Md€) représente toujours une faible proportion du PIB (7,4 %).
Toutefois, les situations financières des différentes catégories de collectivités divergent de plus en plus. Dans leur ensemble, les communes et les intercommunalités continuent à connaître une situation favorable grâce à la dynamique des recettes des impôts fonciers. La situation des régions continue à s’éroder malgré la maîtrise globale de leurs charges de fonctionnement. La situation des départements est de plus en plus dégradée en raison de l’effet de ciseaux entre la hausse de leurs dépenses sociales et la chute de leurs recettes de droits de mutation.
Les situations divergent aussi de plus en plus au sein de chaque catégorie de collectivités. Ainsi, un tiers des départements ont une épargne brute inférieure au seuil d’alerte, tandis qu’un nombre significatif de départements ont toujours une bonne santé financière. La nature et la répartition des ressources des départements appellent un réexamen d’ensemble.
| Indicateur | Montant (2024) |
|---|---|
| Besoin de financement des collectivités | 11,4 Md€ (0,4 % du PIB) |
| Recettes de fonctionnement des collectivités | 258,2 Md€ |
| Dépenses de fonctionnement des collectivités | 220,5 Md€ |
| Épargne brute | 37,7 Md€ |
| Dépenses d’investissement | 77,4 Md€ |
| Endettement | 194,5 Md€ (7,4 % du PIB) |
L’impérieuse nécessité de rétablir la situation des comptes publics impose la participation de toutes les administrations publiques, de manière adaptée à leurs facultés contributives. La participation des collectivités se justifie par la part de leurs dépenses dans le total des dépenses publiques (près d’un cinquième), par les transferts importants de ressources fiscales nationales dont elles bénéficient et par les marges de manœuvre que conservent la plupart d’entre elles.
Elle doit être répartie de manière équitable entre collectivités afin de ne pas remettre en cause des services publics et des politiques publiques essentiels. La DGFiP est une direction au cœur de la vie financière publique.
Succédant aux trésoreries, les services de gestion comptable (SGC) sont des structures des Finances publiques chargées de la gestion comptable des collectivités territoriales, des établissements publics locaux et de certains organismes publics. Les SGC sont organisés au niveau départemental ou interdépartemental.
Ces services assurent la mission de publicité foncière en tenant à jour le fichier immobilier, qui recense les éléments juridiques relatifs à l’ensemble des propriétés bâties et non bâties. Les communes ont recours à l'emprunt auprès des banques commerciales pour financer leurs investissements.
Lorsque la collectivité emprunte auprès d'une banque, elle doit ensuite rembourser chaque année une partie du capital et des intérêts. Sont des dépenses d’investissement, les acquisitions de biens meubles considérés comme des immobilisations par nature, dans la mesure où ils remplissent des conditions de durabilité et de consistance.
Les biens ne figurant pas dans cette liste ou ne pouvant y être assimilés, mais ayant un caractère de durabilité et de consistance suffisant, peuvent être imputés en section d’investissement par une délibération spécifique de l’assemblée délibérante lorsqu’il s’agit de biens dont la valeur unitaire est inférieure à 500 € (articles L. 2122-21, L. 3221-2 et L.
Dès lors que ces dépenses sont considérées comme des dépenses d’investissement, elles peuvent faire l’objet d’une attribution du fonds de compensation de la TVA (FCTVA) sous réserve des autres conditions d’éligibilité fixées par les articles L. 1615-1 à L. 1615-12 - et R. 1615-1 à D.
Les dépenses d’investissement des communes, des départements et des régions peuvent faire l’objet d’autorisations de programme qui permettent de gérer dans le temps les opérations pluriannuelles.
Lors de la passation d’un contrat à caractère pluriannuel, les collectivités territoriales peuvent donc engager la totalité de la dépense par le vote d’une autorisation de programme et n’inscrire chaque année que les crédits de paiement nécessaires à l’acquittement de la tranche annuelle de l’opération.
Cette technique permet de lisser dans le temps l’effort de la collectivité et d’éviter les reports de crédits importants d’une année sur l’autre par rapport à la situation où elle serait obligée d’inscrire à son budget dès la première année la totalité des dépenses nécessaires à l’opération pluriannuelle.
Le budget des communes : comment ça marche ?
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