Le Contrôleur Général des Finances sous Louis XIV : Rôle et Fonctions

S’il existe un lieu commun dans l’histoire de l’Ancien Régime, c’est bien que le contrôle général des finances a « gouverné la France » de 1665 jusqu’en 1789. F. Mosser en fait « un vaste ministère des finances et des affaires économiques ». Ch. Engrand parle de « la diversité des tâches assumées par le contrôle général », qu’il qualifie de « pièce maîtresse du dispositif gouvernemental ».

Les archives sont souvent utilisées pour étudier la vie d’un personnage, le déroulé d’un événement ou les activités d’une institution. Les services d'archives proposent une offre culturelle et éducative très variée et pour tous les publics. Cette rubrique s'adresse autant aux personnes curieuses de découvrir l'activité de valorisation des archives qu'aux enseignants désireux de monter un projet pédagogique. Les documents sont en général librement communicables. Néanmoins, certains documents sont soumis à des restrictions d'accès en raison des informations qu'ils contiennent. Il est possible de faire des recherches dans les archives sur des thèmes très divers.

Origines et Évolution de la Fonction

L'origine de la fonction de contrôleur général des Finances remonte à 1547 lorsque Henri II crée deux contrôleurs généraux (l'un à Paris, l'autre à la suite de la Cour) chargés d'enregistrer les mouvements de fonds du trésor de l'épargne et de contrôler les quittances du trésorier. En 1554, il n'existe plus qu'un seul contrôleur, dont l'office est divisé en quatre en 1631.

Après la disgrâce de Fouquet et la suppression de la charge de surintendant des Finances (1661), Louis XIV confère en 1665 à un contrôleur général des Finances (Colbert) toutes les fonctions du surintendant moins l'ordonnancement des dépenses qu'il se réserve. Personnage essentiel du régime, le contrôleur général est à la tête non seulement de l'administration financière, mais aussi de toute l'économie du pays.

Fr. Monnier va plus loin, en affirmant « que la création du contrôle général des finances en 1661 (sic) avait sans doute constitué l’acte de fondation, le véritable acte de naissance de la monarchie administrative moderne. Il n’a cessé dès lors de se développer et de se renforcer jusqu’à absorber l’administration intérieure toute entière, sans parler de certaines de ses prétentions sur la Maison du roi […], mais aussi sur les Affaires étrangères, la Marine ou la Guerre, dont il contrôlait les dépenses. C’est dire que le contrôle général ne s’est pas cantonné à sa fonction apparente, qui est de procurer de l’argent à l’État par la fiscalité, par l’emprunt, la gestion du domaine et la mise en valeur des richesses nationales ».

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Dans ce concert, les voix discordantes restent rares. Tout au plus peut-on citer les travaux de Ch. Frostin, qui soulignait l’importance de l’union des départements de la Maison du roi et de la Marine par Colbert en 1669, et, plus récemment, ceux de T. Claeys, qui ont montré la faiblesse des contrôleurs généraux du XVIIIe siècle face aux exigences des gardes du Trésor royal et des banquiers de la Cour, et de M.-L. Legay.

Jean-Baptiste Colbert, contrôleur général des Finances de Louis XIV, a cumulé presque toutes les charges de l’État. Issu d’une famille engagée dans les relations internationales depuis le XVIe siècle, fils d’un marchand drapier, Colbert entre au service de l’État en 1640. Homme de confiance de Mazarin, il est nommé ministre par Louis XIV en 1661, et cumule peu à peu toutes les charges du gouvernement à l’exception des ministères de la Guerre et des Affaires étrangères.

Colbert donne une impulsion sans précédent au commerce et développe l’influence du royaume dans le monde avec la création dans les années 1660 et 1670, des compagnies commerciales, à l’image de la Compagnie des Indes Orientales. Bâtisseur, il s’occupe également de Paris avec notamment l’aménagement de nombreuses places et du jardin des Tuileries. Malgré une certaine perte d’influence à la fin de sa carrière, Colbert ne sera jamais disgracié. Il est l’un des rares hommes dont Louis XIV sera toujours sûr. Il meurt en 1683 et est enterré à l’église Saint-Eustache.

Le Contrôleur général des Finances révolutionne a priori la gestion des finances monarchiques. A sa mise en place en 1661, il est le fruit d’une transformation statutaire riche de sens : alors que le Contrôleur général est avant cette date un office (acheté et hérité), il devient une fonction exercée sur nomination du roi. Alors qu’il est essentiellement une fonction de vérification - le vrai pouvoir financier étant exercé par un surintendant des finances dont le dernier sera Nicolas Fouquet, arrêté à Vaux-le -Vicomte en 1661.

Jean-Baptiste Colbert (1619-1683), Contrôleur général des Finances sous Louis XIV

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Le Contrôle Général des Finances: Un Tournant en 1661

1661 marque un tournant et la création véritable du Contrôle général des finances : Nicolas Fouquet, devenu dangereux et trop ostentatoire, tombe en disgrâce auprès de Louis XIV et est arrêté ; il est déchu de son office que le roi supprime. Il place Jean-Baptiste Colbert, d’abord unique intendant, puis Contrôleur général en 1665.

Marie-Laure Legay nous explique "Jean-Baptiste Colbert inaugure la fonction et il rétablit l'ordre dans les finances. Il met en place en nouvelle comptabilité et une nouvelle manière de gérer les finances publiques. Celle-ci est basée sur plusieurs éléments, dont la nécessité, pour l'ensemble des comptables de la monarchie de transmettre leurs comptes un an après l'exercice. Et de les transmettre non pas aux chambres des comptes, c'est-à-dire les juges, comme cela se faisait depuis le Moyen-Âge, mais de la transmettre au ministère des finances. Cela va accélérer toute la gestion du royaume...il y a également la mise en place de l'ordonnancement, c'est-à-dire que Cobert donne au roi et au roi uniquement, et donc pas aux ministres, et particulièrement au ministre de la guerre ou de la marine, l'ordonnancement des dépenses, afin d'avoir le contrôle. D'où cette appellation nouvelle du ministère des finances en Contrôle général de finances".

L'Etat de justice devient à ce moment-là un Etat de finance, Marie-Laure Legay complète "à partir du moment où l'ensemble des agents, c'est-à-dire des receveurs de taille, des receveurs des impôts, des trésoriers, trésoriers de guerre ou de la marine etc. à partir du moment où ils sont amenés à rendre compte de leur gestion le plus rapidement possible une fois que l'exercice est fait, ils ont un an pour remettre leurs comptes au bureau de vérification des états du roi, les juges ne vont solder ces comptes qu'après la vérification du ministre".

Les contrôleurs généraux les plus connus sont :

• Colbert (1665-1683)
• Pontchartrain (1689-1699)
• Chamillart (1699-1708)
• Law (1720)
• Orry (1730-1745)
• Machault d'Arnouville (1745-1754)
• Terray (1769-1774)
• Turgot (1774-1776)
• Calonne (1783-1787)

On peut considérer que l’histoire du partage des attributions entre le contrôleur général et les intendants des finances sous le gouvernement personnel de Louis XIV a été très largement conditionnée par la volonté de Colbert de s’imposer comme chef unique de l’administration financière après l’éviction de Fouquet et le choix du roi d’assurer lui-même la surintendance de ses finances. Ministre d’État, intendant des finances chargé du trésor royal, des baux des fermes, des rentes, des monnaies, des caisses militaires et de celles des Bâtiments royaux, Colbert éclipsait complètement Denis Marin, l’autre intendant des finances maintenu dans ses attributions. Il profita de sa position de force pour dépouiller le chancelier Séguier des attributions financières encore exercées par la chancellerie, comme la gestion des eaux et forêts et la nomination des intendants des provinces. L’ambiguïté fut définitivement levée par le règlement du 12 décembre 1665, qui réunissait dans la personne de Colbert les fonctions du contrôle général exercées depuis 1657 par Louis Le Tonnelier de Breteuil et Barthélemy Hervart. Les lettres de commission de Colbert furent expédiées le même jour. Dès le début de l’année 1666, le contrôleur général recruta un nouvel intendant des finances, Vincent Hotman, l’un de ses parents, afin de revenir au nombre normal de deux intendants. Cette nouvelle répartition resta en vigueur jusqu’à la mort de Colbert et servit d’ossature à l’administration financière jusqu’en 1690 en consacrant la primauté du contrôleur général. Vincent Hotman mourut le 13 mars 1683 et ne fut pas remplacé. Colbert lui-même était à bout de forces et mourut le 6 septembre 1683, immédiatement remplacé par Claude Le Peletier.

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Entre septembre 1683 et janvier 1684, l’équipe de Messieurs des finances connut son renouvellement le plus complet depuis le début du règne, mais l’organisation héritée de Colbert ne fut pas modifiée. Le Peletier conservait le département le plus étendu et le plus important. Sous ses ordres, le « premier commis tenant les registres du roi » (Antoine-Hercule Picon puis Guillaume de Bie) était chargé du détail du Trésor royal, qui constituait le cœur de l’administration centrale des finances. Par l’intermédiaire des registres des fonds et des dépenses et du registre journal, il suivait les différents mouvements de fonds, et préparait les documents qui les autorisaient, notamment les états de distributions sur lesquels devaient être portés les états et ordonnances de paiement préalablement signés par le roi. Ces fonctions le plaçaient au cœur de la machine administrative du royaume et en faisaient un interlocuteur privilégié au sein du contrôle général. D’autres bureaux spécialisés étaient chargés des affaires concernant les ponts et chaussées (dirigés par Geoffroy-Dominique de Bragelongne), les eaux et forêts (Jean-Baptiste de Carcavy d’Ussy puis Pierre Josse), les domaines (Claude Le Gorlier de Verneuil), les fermes générales (Joseph-Jean-Baptiste Fleuriau d’Armenonville et Louis Baussan), les rentes (Pierre Lépineau), les monnaies et les archives. Le bureau de la vérification des états au vrai (François de Paris des Coutes) exerçait un contrôle préalable des exercices annuels envoyés par les comptables royaux, validé par le Conseil royal des finances, avant de les transmettre à la Chambre des comptes pour examen et jugement définitif. Le contrôleur général bénéficiait des services d’un bureau des dépêches (Bénigne Du Trousset d’Héricourt), chargé d’enregistrer l’ensemble des papiers reçus par le département des finances dans des registres chronologico-thématiques, de les distribuer entre les différents services, d’enregistrer le courrier au départ et d’en conserver les minutes. Enfin, Le Peletier disposait d’un secrétaire personnel (Pantaléon Godot) chargé des affaires les plus délicates et de recevoir les innombrables placets adressés au ministre, et d’un commis (Guillaume Akakia) qui assurait à sa place les fonctions traditionnelles du contrôle général des finances, c’est-à-dire le visa et l’enregistrement des pièces comptables.

Colbert présentant Louis XIV les membres de l’Académie des sciences en 1667

Leurs archives ayant été en grande partie perdues, les services des intendants des finances restent mal connus. Chaque intendant disposait d’un premier commis et d’un secrétaire, qui pilotaient et organisaient l’activité quotidienne du service. Parmi les principales attributions qui leur revenaient en propre figurait l’établissement des états du roi, soit les « rôles arrêtés au Conseil royal des finances, tous les ans, et qui contiennent l’énumération des charges dont le paiement est assigné sur les différentes parties des revenus du roi ». Le Tonnelier de Breteuil se chargeait des états du roi des 18 généralités des pays d’élections, et Le Peletier de Souzy de ceux de Provence, d’Artois, des Trois-Évêchés, de Navarre et des « pays conquis ». Les intendants des finances se partageaient également la gestion des cours supérieures du royaume, Grand Conseil et Cour des aides de Paris (Breteuil), Parlement de Paris et Chambre des comptes (Souzy). Les activités du département de Le Tonnelier de Breteuil sont bien identifiées puisqu’il était chargé de la levée de la taille. Ce sont ses services, auxquels le contrôleur général faisait suivre les correspondances, mémoires et avis envoyés par les intendants, qui dressaient les projets d’arrêts et préparaient les lettres relatives aux tailles mises à la signature du ministre. Ce sont également eux qui préparaient le « brevet de la taille », dont le montant était arrêté définitivement par le roi au Conseil royal des finances. Des contacts étroits avec les intendants et les trésoriers de France qui les assistaient étaient nécessaires pour répartir ce brevet entre les différentes élections qui composaient les généralités. C’est également Breteuil qui était chargé, chaque année, d’adjuger les baux des étapes par lesquels des traitants s’engageaient à fournir vivres et fourrages aux troupes qui traversaient les provinces du royaume. Le département de Souzy était plus composite puisqu’y voisinaient la gestion de certaines fermes d’impôts (petites gabelles, papier et bières, poisson, marque du fer, etc.), le bureau des rentes (Pierre Lépineau) et les ligues suisses.

Ces bureaux étaient peuplés d’une armée de commis, que l’on peut évaluer en 1689 à au moins 80 personnes, sans compter les surnuméraires et les jeunes gens non rémunérés placés en apprentissage auprès d’un commis. À la même date, les autres départements ministériels employaient respectivement environ 40 (Guerre), 25 (Marine), 15 (Affaires étrangères) et 10 (R.P.R.) commis. Même si le principe de la recommandation prévalait toujours dans le recrutement des commis, tous n’étaient pas les parents ou les créatures du ministre et des intendants des finances. Contrairement à la légende colportée par Saint-Simon, l’administration centrale des finances ne fut pas victime d’une épuration en règle après 1683. Seuls Nicolas Desmarets et Jean-Baptiste de Carcavy d’Ussy furent renvoyés fin 1683 ; fin 1684, Picon d’Andrezel, mis sur la sellette après avoir été accusé de tenir ses registres de manière trop imprécise, et lourdement endetté à titre personnel envers les comptables royaux, fut également renvoyé. En revanche, Akakia, Le Gorlier de Verneuil, Du Trousset d’Héricourt, Bragelongne ou Lépineau furent maintenus dans leurs fonctions par Le Peletier et après lui par Pontchartrain. Un renouvellement partiel des cadres intervint en 1683, comme en 1689 et en 1701, mais il ne faut pas y voir une quelconque volonté de nuire ou un proto-spoil system. Il était naturel que le nouveau ministre s’entoure de quelques personnes de confiance, qu’il s’agisse de parents (Le Peletier de Souzy, Fleuriau d’Armenonville, Baussan, Paris des Coutes), ou de clients (Josse, Godot, Le Beauclerc, Mouret). Certains commis de Colbert choisirent d’eux-mêmes d’autres orientations de carrière (Louis Blin, devenu fermier général), mais leurs remplaçants furent souvent choisis davantage pour leurs compétences que pour leur fidélité au ministre (Husson, de Bie et Le Féron, comme Le Gorlier de Verneuil avant eux). Ces commis s’inséraient dans une hiérarchie déjà très développée puisqu’on retrouve trois niveaux de responsabilité sous le ministre et les intendants des finances. Au sommet se trouvaient les chefs de service, qu’il s’agisse de premiers commis ou de chefs de bureaux, rémunérés de 3 600 à 7 000 livres par an. Sous leurs ordres travaillaient des commis expérimentés, dont les appointements oscillaient entre 1 200 et 2 000 livres par an. Enfin, les commis de base, souvent simples scribes ou écrivains, recevaient entre 600 et 900 livres par an, et ceux qui exerçaient en tant que surnuméraires et apprentis ne touchaient pas d’appointements. Comparables dans leur ventilation à celles des autres départements ministériels, ces rémunérations faisaient toutefois pâle figure au regard de celles du premier commis tenant les registres du roi (20 500 livres annuelles), des intendants des finances (38 100 livres) et surtout du contrôleur général lui-même (plus de 170 000 livres.

Les Attributions du Contrôleur Général

Le contrôleur général avait la haute main non seulement sur les finances proprement dites, mais aussi sur toute l’économie du royaume. En matière financière, ses attributions couvraient entre autres le Trésor royal, les monnaies, les impositions et revenus de toutes natures, le domaine royal. Il établissait le budget de l’État et avait la tutelle des fermes, organismes privés chargés de missions à caractère public.

En matière économique, il contrôlait l’agriculture et les haras, les eaux et forêts, les mines, les ponts et chaussées, l’urbanisme, l’industrie, les manufactures, le commerce, l’approvisionnement et les subsistances, la santé publique et les hôpitaux, etc. Seuls les domaines relevant des secrétaires d’État (lorsqu’il n’était pas lui-même l’un des secrétaires d’État) et du chancelier lui échappaient.

Le contrôle général était amené à travailler étroitement avec d’autres administrations financières, qu’il s’agisse du Trésor royal, caisse centrale, mais non unique, de l’État, de la recette des revenus casuels, qui percevait les recettes liées à la vente d’offices et d’augmentations de gages, de la régie générale des monnaies, de la ferme générale ou des trésoreries et recettes générales chargées de caisses particulières (ordinaire et extraordinaire des guerres, maison du roi, bâtiments, recettes générales des finances, etc.). Cependant, c’était au sein du Conseil du roi, dans ses différentes formations, que se traduisait administrativement une grande partie de son travail, par le biais de la surveillance des recettes et des dépenses ou le jugement des affaires financières. Le nouvel ordre instauré par le roi, lui-même inspiré par Colbert, prit la forme du règlement du 15 septembre 1661 qui, pour assister le roi dans l’exercice de la surintendance, créait un Conseil royal des finances, doté d’un chef et de trois places de conseillers. L’une d’entre elles était réservée à l’intendant des finances qui avait l’Épargne dans son département, et Colbert et ses successeurs se l’arrogèrent : elle leur donnait des compétences très étendues et leur permettait de travailler personnellement avec le souverain.

Enfin, Nicolas Desmarets, le neveu de Colbert, qui avait remplacé Marin, mort à la tâche en 1678, fut contraint d’abandonner sa charge le 23 décembre après avoir été impliqué dans l’affaire des pièces de quatre sols. Deux nouveaux intendants des finances, Michel Le Peletier de Souzy, frère du nouveau contrôleur général, et François Le Tonnelier de Breteuil furent nommés le 7 janvier 1684. Ces deux intendants conservèrent les mêmes départements que leurs prédécesseurs, Souzy remplaçant Hotman et Breteuil, Desmarets.

Le poste de Contrôleur général des finances, pour aussi prestigieux qu’il soit, est très impopulaire ; il devient difficile au XVIIIe de trouver des candidats qui acceptent de se confronter à l’exercice difficile de réduction de la dette et de là, de s’exposer à la vindicte générale, Marie-Laure Legay précise "l'abbé Terray est nommé en décembre 1769 et quitte ses fonctions en 1774 après le décès de Louis XV. Il arrive après la guerre de 7 ans, de 1756 à 1763, qui a changé la donne. Elle a coûté énormément d'argent et quand l'abbé Terray prend ses fonctions, les caisses sont vides et en plus les recettes de l'année 1770 ont été déjà consommées, et même celles d'une partie de l'année 1771. A l'époque, on anticipait sur les recettes, c'est-à-dire que les receveurs généraux faisaient des avances, le système était déjà perverti à son arrivée. Par ailleurs, il arrive dans une ambiance particulièrement délétère".

Il faut néanmoins mentionner que Terray est un réformateur plutôt favorable à un rééquilibrage de la pression fiscale : il s’attaque aux rentiers et se verra puni pour cela, Marie-Laure Legay ajoute "il a un parcours atypique, c'est un travailleur, il s'embarrasse peu de l'opinion publique, et heureusement car il est très décrié...Sur la question de la fiscalité, il est un réformateur. Il souhaite poursuivre la réforme de Machault d’Arnouville concernant le vingtième, dont il comprend très bien l'intérêt. Cette réforme fiscale consiste à demander des déclarations fiscales pour faire en sorte que l'impôt direct pèse en proportion des richesses. Il veut améliorer cette réforme du vingtième et il est convaincu de l'intérêt de cet impôt territorial".

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